II SA/Kr 905/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi U.N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej U.N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w Krakowie decyzją z dnia 18.11.2014 r., znak: [...] nr [...] którą nakazano Z. Ł. jako inwestorowi obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej szkieletowej, o wymiarach 4,20m x 8,40m i wysokości ok.7,00m, tj. o pow. zabudowy 35,28m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. Z. w K., wykonanego bez zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej szkieletowej o wymiarach o wymiarach 4,20 m x 8,40m i wysokości ok. 7,00m, tj. o pow. zabudowy [...] m2 zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. Z. w K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. zmierzających do legalizacji obiektu budowlanego. Odwołanie od decyzji wniósł inwestor Z. Ł., wskazując na swój bardzo zły stan zdrowia (nowotwór z przerzutami), co uniemożliwiło mu stawienie się na wezwanie organu I instancji. Poinformował również o niemożności ustanowienia pełnomocnika z uwagi na złą sytuację majątkową - w związku z chorobą jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, pozbawioną jakichkolwiek świadczeń z ZUS z uwagi na zbyt krótki okres przepracowany. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 28 maja 2015 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia na P. Z. Ł. jako inwestora, na podstawie art. 48 ust. l u.p.b. nakazu rozbiórki "obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej szkieletowej o wymiarach o wymiarach 4,2Om x 8,40m i wysokości ok.7,00m, tj. o pow. zabudowy 35,28m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul Z. w K.". W opinii MWINB przedmiotowy obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor jednak pozwolenia na budowę nie uzyskał. W trakcie postępowania wszczęto procedurę zmierzającą do legalizacji obiektu budowlanego: postanowieniem z dnia 19.11.2012 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. PINB wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi uzgodnieniami i pozwoleniami, zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane do dnia 21.01.2012 r. Organ I instancji dwukrotnie ustalał inwestorowi terminy do przedłożenia w/w dokumentów - wezwaniem z dnia 28.02.2014r. na dzień 15.03.2014r., zawiadomieniem z dnia 03.06.2014r. na dzień 30.08.2014r. Inwestor nie zastosował się do treści postanowienia, a tym samym nie wykazał woli legalizacji wykonanych robót. W konsekwencji w niniejszej prawie zachodzi okoliczność określona w art. 48 ust. 4 u.p.b. t.j. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Odnosząc się do twierdzeń podniesionych przez skarżącego stwierdzono, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na przywołane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności. Odnosząc się do wniosku Inwestora o "przedłużenie terminu" w przedmiocie przedłużenia terminu na wniesienie wymaganych dokumentów, niezbędnych do dalszej procedury legalizacyjnej, należy stwierdzić, iż został on złożony po upływie terminu wyznaczonego do ich złożenia. Inwestor zarówno w odwołaniu jak i we wcześniejszych pismach podnosił, iż uchybienie terminu miało miejsce z powodu choroby Inwestora. Należy stwierdzić, iż choroba Inwestora nie może stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U. N. - siostra inwestora podnosząc, że Z. Ł. zmarł w dniu 6 kwietnia 2015 r. Podtrzymała jego argumentację, iż ciągłe pobyty w szpitalu i terapia nowotworowa stanowiły przyczynę uchybienia terminów a przeszkodą niemożliwą przezwyciężenia była sytuacja materialna, bowiem jej brat był pozbawiony jakichkolwiek świadczeń ZUS, więc nie mógł skorzystać z płatnego pełnomocnictwa oraz śmiertelna, ciężka choroba jaką jest nowotwór. Skarżąca podniosła, że inwestor zamieszkiwał z matką, która jednak jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, poruszającą się z trudem o dwóch kulach i nie mogła reprezentować syna w postępowaniu. Sama skarżąca przez lata 2012-2015 była w ostrym konflikcie z bratem (sprawa karna o znęcanie) więc nie miała żadnych wiadomości o posunięciach i przestrzegania terminów ustawowych w sprawie legalizacji (ze względu na sprawę karną brat nie występował do niej o pomoc), a także długo nie wiedziała o chorobie brata. Syn i córka Z. Ł. brata mieszkają prawie 10 lat poza granicami Polski i też nie mogli być jego pełnomocnikami. Reasumując: Z. Ł. znalazł się w trudnej i ciężkiej sytuacji życiowej: jako osoba samotna (była żona mieszka również poza Polską i nie utrzymywała kontaktów) i dotknięta śmiertelną chorobą pozbawiona środków do życia i to przełożyło się na bieg sprawy o legalizacje l budynku zlokalizowanego przy ul. Z. w K. Skarżąca jako siostra i strona w sprawie, wniosła o ponowne przesłanie sprawy do PiNB w celu przywrócenia terminów i procedur legalizacyjnych z udziałem nowych stron postępowania a mianowicie następców prawnych zmarłego inwestora. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył, że o śmierci adresata zaskarżonej decyzji dowiedział się już po jej wydaniu (choć śmierć ta nastąpiło przed wydaniem decyzji) z adnotacji poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, w związku z czym poddaje pod rozwagę Sądu rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt, że inwestorem robót budowlanych, których dotyczyło kontrolowane postępowanie przed organami nadzoru budowlanego był Z. Ł., który zmarł 6 kwietnia 2015 r., co wynika z odpisu skróconego aktu zgonu znajdującego się na k. [...] akt sądowych. Zaskarżona decyzja, której Z. Ł. był adresatem została wydana już po jego śmierci tj. w dniu 28 maja 2015 r. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Taka sytuacja odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 708/12 (LEX nr 1452172) "Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym". Podzielając tę ocenę, od lat utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Jednocześnie uchylono decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, że decyzja ta orzeka o najdalej idącej sankcji samowoli budowlanej tj. rozbiórce obiektu budowlanego, a przyczyną jej wydania było niewykonanie przez inwestora obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli, określonych w postanowieniu z dnia 19.11.2012 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc wydaje nakaz rozbiórki, a więc decyzji PINB miała podstawę w tym przepisie. Jednakże z uwagi na zmianę podmiotową po stronie inwestora i wstąpienie w jego miejsce do postępowania jego następców prawnych zasadne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ponownie i nałożenie obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na jego następców prawnych. Gdyby decyzja organu I instancji pozostała w obrocie prawnym, to następcy prawni zmarłego wstąpiliby do postępowania już na takim jego etapie, który uniemożliwia legalizację samowoli. W ten sposób ponosiliby konsekwencje zaniedbań Z. Ł., a ich prawa nie byłyby w postępowaniu należycie zabezpieczone. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim ustalić następców prawnych zmarłego inwestora stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. Po ustaleniu właściwego kręgu stron należy całe postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane przeprowadzić na nowo z udziałem aktualnych stron postępowania. Z powyższych względów Sąd w pkt I wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o uchyleniu decyzji organu I instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.