II SA/Kr 912/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Nr III/16/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 9 marca 2017 r., w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Alwernia w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr III/16/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 9 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Alwernia w 2017 roku. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając: - naruszenie art.11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt przez nieskonkretyzowanie sposobu realizacji obowiązku opieki nad bezdomnymi kotami w tym ich dokarmiania - naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich; - naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. przez niesprecyzowanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; - istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzanie w § 5 pkt 3 Programu obwarowań związanych z usypianiem ślepych miotów psów i kotów, które posiadają właścicieli, przez nałożenie na nich obowiązku poddania psa lub kota zabiegowi sterylizacji (kastracji) oraz zapisów dotyczących przetwarzania danych osobowych właścicieli. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dalej, odwołując się do brzmienia art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, prokurator wskazał, że w Programie nie wskazano: gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich oraz nie sprecyzowano podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a także nie sprecyzowano sposobu realizacji obowiązku opieki nad bezdomnymi kotami w tym ich dokarmiania. Brak elementów obligatoryjnych musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zapisy § 7 pkt 3 Programu są zbyt ogólnikowe i nie wynika z nich w jaki sposób obowiązek będzie realizowany. Z kolei w § 7 pkt 4 Programu nie określono konkretnie gospodarstwa rolnego, gdzie miałyby trafić bezdomne zwierzęta gospodarskie. Zdaniem skarżącego uchwała nie zawiera także regulacji w zakresie wskazania kto udziela, w imieniu gminy, całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8). W § 8 Programu wskazano jedynie, że realizacja tego obowiązku ma nastąpić poprzez "zawarcie umowy z odpowiednią firmą". Nie można dowiedzieć się z tego zapisu, kto de facto ową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje. Ponadto, Rada Gminy Alwernia przekroczyła granice upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 5 ust 3 Programu obwarowań związanych z usypianiem ślepych miotów posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku poddania psa lub kota zabiegowi kastracji (sterylizacji) oraz zapisów dot. przetwarzania danych osobowych. Wprowadzone w Programie zapisy naruszają, w ocenie skarżącego, art 7 Konstytucji oraz art 3 a ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy Alwernia wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie organu, wniesiona skarga jest nieuzasadniona. Gmina Alwernia od lat współpracuje z lecznicą weterynaryjną i jej wskazywanie w uchwale jest nieuzasadnione, ponieważ znajomość nazwy tej lecznicy jest potrzebna tylko urzędnikom urzędu miejskiego, a nie mieszkańcom gminy Alwernia. Podobnie konkretne gospodarstwo rolne gotowe do przyjęcia bezdomnych zwierząt gospodarskich jest znane gminie Alwernia na podstawie oświadczenia właściciela. Umieszczanie nazwy tego gospodarstwa w uchwale jest bezcelowe, gdyż to urzędnicy są uprawnieni do kierowania zwierząt do tego gospodarstwa, a nie mieszkańcy gminy Alwernia. Również to urzędnicy zajmują się dokarmianiem kotów, a więc nie potrzebują stosownej instrukcji w zaskarżonej uchwale. Z kolei główny zarzut skargi o przekroczeniu uprawnień ustawowych w treści § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zdaniem organu, jest sprzeczny z wykładnią tego przepisu ustawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 24 maja 2017 roku, sygn. akt: II OSK 725/17 oraz wyrok z 7 marca 2017 roku, sygn. akt: II OSK 195/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 9 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Alwernia w 2017 roku. Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 zd.2 i art.3 § 2 pkt 5,53§ 3 i art.54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.) oraz art.91, art.94 i art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r poz. 446 t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W orzecznictwie w ostatnim czasie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że: 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2 .Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Kryteria, jakim powinna odpowiadać uchwała Rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt określa przepis art.11 a ust.2 ustawy, stanowiąc, że Program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3.Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4.Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5.Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawierają wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 przez brak rozstrzygnięcia co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania. W § 7 ust.3 uchwały przewidziano bowiem jedynie, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizuje Burmistrz Gminy Alwernia przez zakup karmy dla kotów wolno żyjących oraz określenie sposobu jej rozdysponowania. Zapis ten nie konkretyzuje w wystarczający sposób zadań gminy w tym zakresie, a nadto odnosi się jedynie do sprawowania opieki polegającej na dokarmianiu kotów. W uchwale oprócz innych form opieki nad kotami należało właśnie określić sposób rozdysponowania zakupionej karmy (kto, gdzie i kiedy będzie dokarmiał koty). Podzielić także należy zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich. Zadanie gminy wymaga wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przepis wyraźnie nakazuje "wskazanie" takiego gospodarstwa. Wymogu ustawowego nie spełnia zatem zapis § 7 ust. 4 uchwały, stanowiący, że wskazanie gospodarstwa nastąpi w umowie zawartej przez gminę z właścicielem gospodarstwa i to dopiero "w momencie zaistnienia okoliczności wymagającej interwencji". Prawidłowy jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. przez niesprecyzowanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zadanie gminy z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy ujęte zostało w przepisie § 8 zaskarżonej uchwały. Stanowi on, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych realizuje Burmistrz Gminy poprzez zawarcie umowy z odpowiednią firmą. Ustawa nie ogranicza tego zadania gminy wyłącznie do zwierząt bezdomnych. Sąd uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) i art. 94 Konstytucji (Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy) przez przekroczenie granic upoważnienia określonego w ustawie do kreowania aktów prawa miejscowego. Sprzeczny z tymi zasadami jest zapis § 5 ust.2 pkt 3) zaskarżonej uchwały stanowiący, że "właściciel w celu wykonania zabiegu uśpienia ślepego miotu składa oświadczenie, że podda sukę/kotkę zabiegowi sterylizacji. Ustawa nie nakłada na obywatela takiego obowiązku. Dlatego też nie może on być nałożony uchwałą. Nadto, w § 4 ust.1 pkt 2), § 4 ust.2 pkt 4) oraz § 5 ust.2 pkt 3) zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli zwierząt obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji programu. Nieprawidłowa, w świetle ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2016.922 t.j.) jest treść załącznika do programu (k.8 akt) – Oświadczenie dotyczące wykonania zabiegu weterynaryjnego w ramach Programu zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Alwernia. Stosownie bowiem do art.24 ustawy o ochronie danych osobowych w przypadku zbierania danych osobowych od osoby, której one dotyczą, administrator danych jest obowiązany poinformować tę osobę o: 1) adresie swojej siedziby i pełnej nazwie, a w przypadku gdy administratorem danych jest osoba fizyczna - o miejscu swojego zamieszkania oraz imieniu i nazwisku; 2) celu zbierania danych, a w szczególności o znanych mu w czasie udzielania informacji lub przewidywanych odbiorcach lub kategoriach odbiorców danych; 3) prawie dostępu do treści swoich danych oraz ich poprawiania; 4) dobrowolności albo obowiązku podania danych, a jeżeli taki obowiązek istnieje, o jego podstawie prawnej. Udzielenie przez administratora informacji wskazanych w cytowanym przepisie jest warunkiem legalności zbierania danych. Innymi słowy, niespełnienie przez administratora danych obowiązków informacyjnych przewidzianych w art. 24 u.o.d.o. (podobnie art. 25u.o.d.o.) powoduje, że przetwarzanie przez niego danych jest sprzeczne z prawem (ma nielegalny charakter); może zatem rodzić odpowiedzialność przewidzianą ustawą (w tym odpowiedzialność karną z art. 54 u.o.d.o.). Zauważyć również należy, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu wynikającego z art.11 a ust.2 pkt 1) ustawy, nakazującego zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W § 5 ust.3 uchwały wskazano bowiem jedynie, że "bezdomne zwierzęta przywiezione do schroniska dla bezdomnych zwierząt z którym gmina ma podpisaną umowę na utrzymywanie bezdomnych zwierząt w schronisku poddawane będą obligatoryjnie zabiegom sterylizacji lub kastracji". Narusza także przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, stanowiący, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, § 10 zaskarżonej uchwały. Stwierdzono w nim jedynie, że środki finansowe na realizację programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Alwernia i wynoszą 60 000 zł, z czego 55 000 zł na zapobieganie bezdomności i 5 000 na kastrację i sterylizację zwierząt. Tymczasem z literalnego brzmienia przepisu ustawy wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, należało również uregulować w Programie sposób wydatkowania tych środków na wszystkie przyjęte w uchwale elementy programu. Zwraca również uwagę brak konsekwencji między zapisami § 10 uchwały a ostatnim zdaniem uzasadnienia uchwały: "realizacja programu będzie limitowana wysokością środków przeznaczonych w budżecie gminy na realizację programu w danym roku kalendarzowym". W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały.) Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku