II SA/Kr 913/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi T.W. i K.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 21 września 2010 r. nr LXIX/726/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla obszaru "Wola Zabierzowska I" skargę oddala. Rada Miejska w N. w dniu 21 września 2010r. podjęła uchwałę nr LXIX/726/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla obszaru [....] .Pismem z dnia 9 kwietnia 2013r. T.W. i K.W. , reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. M.M. wezwali Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wytyczeniu przez działki, których są współwłaścicielami o nr ewid.: [....] i [....] gminnej drogi dojazdowej (KD/D). Rada Miejska w N. nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie T.W. i K.W. , reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. M.M. , pismem z dnia [....] 2013r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w N. Nr LXIX/726/10 z dnia 21 września 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla obszaru [....] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [....] i nr [....] , obręb ewidencyjny [....] , jednostka ewidencyjna [....]. , o łącznej powierzchni 1.08 ha, a stanowiących przedmiot współwłasności skarżących, w zakresie w jakim przewiduje ona przebieg publicznej drogi gminnej dojazdowej (KD/D) wzdłuż ich wspólnej granicy. W uzasadnieniu skargi napisano, że stanowiące przedmiot współwłasności skarżących działki ewidencyjne nr [....] i nr [....] , znajdują się w liniach rozgraniczających gminnej drogi dojazdowej, skutek tych ustaleń planu, nieruchomość skarżących została przedzielona w połowię szerokim pasem drogi. W efekcie skarżący nie będą w stanie w sposób efektywny zagospodarować swoją nieruchomość, w szczególności nie mogą jej ani zabudować zabudowaniami gospodarczymi niezbędnymi dla prowadzonej działalności w zakresie uprawy borówki. Zdaniem skarżących, ustalenia planu przewidujące publiczną (gminną) drogę dojazdową, nie mają uzasadnienia merytorycznego. Pomimo bowiem obowiązywania planu od prawie 3 lat, żadna droga nie została wybudowana, właściciele działek nie zostali wywłaszczeni na cel publiczny, w istocie nie ma nawet w dającej się przewidzieć przyszłości planów podjęcia takich działań. Należy zatem wątpić, że obecnie organy administracji publicznej w dalszym ciągu planują wybudowanie tej drogi. W przekonaniu skarżących, ustalenie planu miejscowego w zakresie układu komunikacyjnego w odniesieniu do ich nieruchomości, przekracza władztwo planistyczne w dążeniu do zobiektywizowanych potrzeb ogółu lokalnej społeczności i jako takie narusza prawo. Nie może przy tym organ administracji zasłaniać się kwestią zgodności planu ze studium. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy N. wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu planistycznego, skarżący nie wykazali, aby doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu, z kolei samo przekonanie skarżących o niecelowości lub niesłuszności uchwał podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest równoznaczne z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia" i tym samym nie legitymuje ich jako uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Burmistrza, poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego zdaje się znajdować ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, dokonując natomiast oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, sąd wypowiada się tylko o jego zgodności z prawem. Wskazano, że zaskarżana uchwała podjęta została przy zachowaniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego u.z.p., a także zasad sporządzania tegoż planu, nie doszło do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Stąd wywieść należy, iż nie zachodzi żadna przyczyna skutkująca nieważnością odnośnego aktu planistycznego, po myśli m. 28 ust. 1 u.z.p. W dalszej części podniesiono, iż przeprowadzone analizy możliwości rozwiązań do drogi dojazdowej na nieruchomościach [....] i [....] wykazały zgodność rozwiązań przyjętych w projekcie planu z dokumentem studium, uwzględniając przy tym tolerancje dotyczące tego określonego przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) zwanej dalej "u.p.z.p.". Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie, z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak z4wiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 21 września 2010r., nr LXIX/726/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] dla obszaru [....] .Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104). Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie (w terminie i po wyczerpaniu prawem przewidzianej procedury) wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 21 września 2010 r., nr LXIX/726/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [....] . Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] oraz właściwości organów. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż są one bezpodstawne. Skarżący są właścicielami nieruchomości składających się z działek nr ewid. [....] i [....] w obr. [....] , jednostka ewidencyjna [....]. Po pierwsze, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Badanie takie jest szczególnie istotne, gdy się zważy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium." Trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami obowiązującego studium. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnym charakterze, składa się z części opisowej i graficznej, podobnie z dwóch części składa się studium. W sytuacji, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez jego zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżących rozwiązań planistycznych. Po drugie, organy planistyczne są zobowiązane w ramach procedury planistycznej, a w konsekwencji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaprojektować układ komunikacyjny umożliwiający skomunikowanie określonych obszarów gminy zwłaszcza obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Gmina musi więc zapewnić stosowne skomunikowanie tego obszaru poprzez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Działania takie w pełni mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Nadto podkreślić należy, iż sama droga KD/D została wyznaczana wzdłuż granic z sąsiednimi działkami w taki sposób, iż w równym a jednocześnie minimalnym stopniu obciążać właścicieli działek, przez które ma przebiegać. Planowana droga KD/D nie obejmuje tylko działki skarżących, ale także działki innych podmiotów. Nadto droga ta została zaplanowana w celu skomunikowania całej północnej części obszaru MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zatem droga ta zapewniać będzie dojazd do istniejących i powstających w przyszłości obiektów – co umożliwia przeznaczenie tych terenów i korzystanie z nich w sposób określony w zaskarżonym planie, a jednocześnie stanowić będzie powiązanie komunikacyjne pomiędzy drogą lokalną (KD/L) i zbiorczą (KD/Z). "Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne." – wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10. W myśl art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115) w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem nie powinna być mniejsza niż 10 m w tym przypadku. Zapis ujęty w § 25 ust. 2 pkt 2 lit. e dotyczący zasad zagospodarowania terenu KD/D koresponduje z ww. przepisami. Odpowiadając na zrzut skarżących, dotyczący braku możliwości efektywnego zagospodarowania stanowiącej ich własność nieruchomości, w szczególności zabudową gospodarczą, podnieść należy, że zasięg ustalonych w planie terenów budowlanych - MN2 obejmuje fragment działki nr [....] , w większej zaś części działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem R – tereny rolnicze. Natomiast przeważająca część działki [....] została w planie przeznaczona dla użytkowania rolniczego i zieleni nieurządzonej, pełniącego ważną rolę połączeń w systemie węzłów korytarzy ekologicznych z zakazem realizacji nowych budynków (symbol R/Z). Co więcej zgodnie z art.35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zatem do czasu zmiany sposobu zagospodarowania obszaru KD/D zgodnie z przeznaczeniem w planie skarżący mogą w pełni korzystać ze swoich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Również sam fakt, że pomimo upływu już trzech lat obowiązywania przedmiotowego planu, nie zrealizowano na obszarze KD/D drogi dojazdowej, ani też nie podjęto innych działań zmierzających do jej realizacji, nie jest okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu lub w całości. Co więcej zgodnie z art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może, z zastrzeżeniem żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy planistyczne art.64 ust.1 i art.31 ust.3 Konstytucji RP oraz nie kwestionując faktu, iż postanowienia planu naruszają interes prawny skarżących podkreślić należy, że kwestie te zostały już dawno i co więcej jednolicie przesądzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. "Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miejskiej w N. Nr LXIX/726/10 z dnia 21 września 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla obszaru urbanistycznego, nazwanego [....] które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części. Dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) zgodnie, z którym w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.