II SA/Kr 915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Budzowie z dnia 11 grudnia 2015 r., Nr XII/113/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Budzów w gminie Budzów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rysunek planu w zakresie jednego z dwóch wyznaczonych obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami MN17 w załączniku nr 1 do uchwały, a to co do obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN17 znajdującego się w załączniku nr 1 do uchwały - arkusz 12 i 13. Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Budzowie z dnia 11 grudnia 2015 r. Nr XII/113/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Budzów w gminie Budzów, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 35 ust. 2 pkt 3 uchwały oraz w zakresie obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN 17 w załączniku Nr 1 do uchwały (arkusz 12 i 13). Uzasadniając powyższe organ wskazywał, że toku oceny nadzorczej co do trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego nie stwierdzono naruszenia prawa. Takie naruszenie stwierdzono natomiast w odniesieniu do zasad sporządzenia przedmiotowego planu na ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Budzów, przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/340/2014 Rady Gminy w Budzowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. Naruszenie ustaleń studium polega na ustanowieniu obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 17 (na arkuszu 12 rysunku planu i niewielki fragment na arkuszu 13), tj. przeznaczenia umożliwiającego zainwestowanie w obszarze rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej inne, niż związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w terenie oznaczonym w studium jako tereny rolnicze (R). Ustalenie terenu MN17 - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze wskazanym w studium pod tereny rolne jest odejściem od ustalonej w nim polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania tego obszaru, który wcześniej wyznaczyła gmina, co w kontekście regulacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy. Kolejnym zarzutem stawianym zaskarżonej uchwale jest brak ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy dla terenu ZC1 (z przeznaczeniem podstawowym pod cmentarz), co powoduje naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo dopuszczenia w § 35 ust. 2 pkt 3 uchwały lokalizacji nowych obiektów kubaturowych (w tym domu przedpogrzebowego) nie ustalono wskaźników: intensywności nowo realizowanej zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący ma na uwadze specyficzną funkcję terenu ZC1, która może wymagać zastosowania form i gabarytów charakterystycznych dla dominant architektonicznych, zatem skłania się do uznania braku opisanych ustaleń, jako istotnego naruszenia prawa. Nadto istnieje konieczność określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, bez względu na ich funkcję. Dodatkowo istnieje niespójność rysunku planu, polegającą na oznaczeniu dwóch różnych obszarów (w różnych lokalizacjach) tym samym symbolem - MN 17 (na arkuszu nr 12 i 13 rysunku planu - teren kwestionowany w niniejszej skardze) oraz niewielki obszar (również na arkuszu nr 13), w sąsiedztwie terenu U5. Pomimo, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. b zaskarżonej uchwały, oznaczenia liczbowe (stosowane razem z oznaczeniem literowym, określającym przeznaczenie terenu) określają kolejny numer terenu w ramach danego przeznaczenia. Powyższą niezgodność można zakwalifikować jednakże jako omyłkę, nie stanowiącą naruszenia prawa, bowiem ustalenia tekstowe planu dla wszystkich terenów MN (1 - 29) są te same. Podsumowując powyższe rozważania Wojewoda Małopolski wskazywał, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 powyższej ustawy), co niniejszym czyni. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Budzów wnosiła o jej oddalenie wyjaśniając, że w kwestii zarzutów, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Wbrew zaprezentowanemu przez skarżącego stanowisku, zgodności studium z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać jako prostego przeniesienia poszczególnych zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Budzów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Budzów w gminie Budzów, lecz na komplementarnym uwzględnieniu w planie zasad i kierunków zagospodarowania, wskazanych w dokumencie polityki planistycznej gminy. Ocena zgodności planu z zapisami studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenów w przedmiotowym planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wsi Budzów w gminie Budzów. Wyznaczona w studium kategoria terenów oznaczona na rysunku studium symbolem "R" nie może zostać utożsamiona z koniecznością ustalenia w planie miejscowym dla tych terenów zakazu całkowitej zabudowy, co więcej, studium dopuszcza zabudowę wskazanego terenu związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dopuszczając realizację budynków i budowli, które są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Umożliwienie zatem, mocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na niewielkiej części terenu oznaczonego na rysunku studium symbolem "R", lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz obiektów usług nieuciążliwych wbudowanych lub wolnostojących, nie stanowi wbrew argumentacji podnoszonej przez skarżącego, istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczenie w zaskarżonym miejscowym planie wskazanego rodzaju zabudowy ma na celu zachowanie ładu przestrzennego wyrażającego interes całej wspólnoty gminnej. Ustosunkować się następnie do zarzutu braku ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy dla terenu ZC1 (z przeznaczeniem podstawowym pod cmentarz) Rada Gminy Budzów wskazywała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielono liniami rozgraniczającymi i ustalono przeznaczenie terenu dla cmentarza istniejącego wraz z rezerwą wskazaną dla jego potencjalnej rozbudowy. W myśl obowiązujących przepisów tereny cmentarzy nie są "terenami zabudowy", lecz "terenami o założeniu parkowym". Teren cmentarza objętego zaskarżoną uchwałą w przeważającej części jest urządzony i zagospodarowany. Zgodnie z zasadami konstrukcji ustaleń planu, dopuszczono tu możliwość dalszej realizacji obiektów infrastruktury technicznej, parkingów, a także domu pogrzebowego. Mając zaś na względzie specyficzne przeznaczenie oraz funkcje cmentarza, w § 35 ust. 3 wskazano konieczność uwzględnienia przy realizacji wymienionych obiektów przepisów odrębnych, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zasady zagospodarowania cmentarzy określa wydane na podstawie przepisu art. 20 ust. 1 wymienionej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Powołane rozporządzenie w sposób szczegółowy określa wszystkie wymagane elementy zagospodarowania cmentarza, w tym m.in. powierzchnię grzebalną, powierzchnię zieleni izolacyjnej, drogi i ciągi piesze, miejsca postojowe, wielkość i funkcje domu przedpogrzebowego, kostnicy lub kaplicy. Podkreślenia wymaga, że w Rozdziale II. zaskarżonej uchwały, w części - Ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazano m.in. obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc do parkowania dla cmentarzy (§ 5 ust. 4 pkt 3 lit. d) uchwały), a także geometrię dachu i maksymalną wysokość obiektów kultu religijnego (§ 5 ust. 2 pkt 1 lit. f) oraz § 5 ust. 2 pkt 2 lit. g) uchwały), do których zaliczyć należy dom pogrzebowy. Plan ma na celu zachowanie obszaru cmentarza jako terenu parkowego oraz umożliwienie realizacji niezbędnych inwestycji związanych z jego infrastrukturą, przy czym wskaźniki intensywności oraz powierzchnia zabudowy określane są przez złożony, wieloaspektowy projekt budowlany. Wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu ZC1 koresponduje z wymaganiami ładu przestrzennego, a także potrzebami interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać zarzutu skarżącego (w postaci nieuwzględnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźników intensywności nowo realizowanej zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej) za istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do wytkniętej w treści skargi niespójności rysunku planu, polegającej na oznaczeniu dwóch różnych obszarów tym samym symbolem - MN17 Rada Gminy Budzów wskazywała, że jest to omyłka, która jak słusznie wskazał skarżący nie stanowi naruszenia prawa, albowiem ustalenia tekstowe planu dla wszystkich terenów MN są tymi samymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), zaś odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Budzowie z dnia 11 grudnia 2015 r. Nr XII/113/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Budzów w gminie Budzów jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2016r., poz. 778 . – dalej u.p.z.p.). Przedmiotowy akt został opublikowany dnia 31 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 2015 r., poz. 8546). W jego podstawie prawnej powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Granice obszaru objętego planem wynikają z postanowień wcześniejszej uchwały Nr XXXI/275/2013 Rady Gminy w Budzowie z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Budzów w gminie Budzów. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz.446 dalej w skrócie u.s.g). Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje jednak takowego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 ). Wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast takiego charakteru nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od trafności podnoszonych zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g. i ustanawia dwie odrębne przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także zasadniczych standardów dokumentacji planistycznej ( m.in. art. 16 u.p.z.p.). Do zasad sporządzania planu miejscowego należy również jego zgodność z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W art. 1 ust. 1 u.p.z.p., normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p., które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój". W art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki wytyczające kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których wymieniono w pkt 1-10 i 13: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne ( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5); walory ekonomiczne przestrzeni (6); prawo własności (7) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; (8); potrzeby interesu publicznego (9); potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (10); potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności (13). Nadto w myśl art.1 ust. 2 pkt 11-12 u.p.z.p , w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnienia się udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jak również zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004). W art. 15 ust. 3 u.p.z.p. wymieniono fakultatywne elementy planu miejscowego, które określa się w nim w zależności od potrzeb. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Został określony przede wszystkim w art. 17 – 20 u.p.z.p. Nie każde ruszenie zasad i trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Niektóre regulacje z zakresu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały już powołane. W pozostałości przepisy normujące szczegółowo tryb i inne zasady sporządzenia tego aktu zostały zawarte w art. 14-28 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587 – dalej w skrócie rozporządzenie wykonawcze), zaś wynikają z nich kompetencje do podejmowania poszczególnych czynności w procedurze planistycznej, ich sekwencja, przedmiot, terminy, skutki niezachowania niektórych terminów, wymogi, jakim winien odpowiadać projekt planu oraz sam uchwała w sprawie miejscowego planu, zasady ponoszenia kosztów i inne kwestie. W ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie stwierdzono naruszenia przepisów o właściwości, istotnego naruszenia trybu, jak również istotnego naruszenia zasad, poza jednym przypadkiem trafnie eksponowanym skardze. Powyższa negatywna ocena odnosi się do niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Budzów, przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/340/2014 Rady Gminy w Budzowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., z uwagi na ustanowieniu obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 17 (na arkuszu 12 rysunku planu i niewielki fragment na arkuszu 13), w trenie który Studium kwalifikuje, jako obszar rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. W myśl postanowień Studium, realizacja przyjętych celów rozwoju, przy uwzględnieniu istniejących uwarunkowań oraz zasady "zrównoważonego rozwoju", wymaga podjęcia kompleksowych działań w następujących dziedzinach: 1) kształtowania struktury przestrzennej i kierunków zagospodarowania oraz użytkowania terenów, 2) ochrony środowiska i jego zasobów oraz ochrony przyrody, 3) ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz krajobrazu kulturowego, 4) rozwoju funkcji gospodarczych, w tym kształtowania strefy produkcyjno - usługowej, 5) rozwoju infrastruktury społecznej, 6) rozwoju systemów komunikacji, 7) rozwoju systemów infrastruktury technicznej, 8) realizacji zadań i inwestycji celu publicznego. W rozwoju przestrzennym gminy istotne znaczenie będzie miała koordynacja wymienionych działań oraz aktywność samorządu gminy. Cele tych działań, ich zakres oraz zadania zostały określone poprzez sformułowanie poszczególnych polityk, zasad bądź kierunków rozwoju. Przyjęte w Studium kierunki rozwoju struktury przestrzennej opierają się na wynikach kompleksowej analizy możliwości rozwoju i waloryzacji terenów uwzględniającej między innymi stan istniejącego zainwestowania, warunki ekofizjograficzne, uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, realia ekonomiczne oraz potrzeby i aspiracje mieszkańców. W celu ochrony ładu przestrzennego i zapewnienia zrównoważonego rozwoju, którego instrumentem jest m.in. prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej w gminie, w Studium wyznaczono następującą hierarchiczną strukturę urbanistyczną: poziom I – centrum administracyjno - usługowe gminy, poziom II – zespoły urbanistyczne (jednostki urbanistyczne): – mieszkaniowe, – usługowe, – sportowo - rekreacyjne i turystyczne – aktywności gospodarczej, – infrastruktury komunikacyjnej, – infrastruktury technicznej, – zieleni i wód powierzchniowych, – rolnicze. Postanowiono również, że "Obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej", wyznaczone na rysunku studium, obejmują podstawowe tereny osadnicze gminy i przeznaczone do zainwestowania wraz z otoczeniem, które stanowić będą obszary dalszego rozwoju przestrzennego gminy. Dla poszczególnych jednostek urbanistycznych określono w Studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów wyodrębniając: - w zespołach urbanistycznych mieszkaniowych : - MM - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej - MU - Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej - ML - Tereny zabudowy mieszkaniowo - letniskowej - w zespołach urbanistycznych usługowych : - UP - Tereny usług publicznych - U - Tereny usług - UK - Tereny usług kultu religijnego - w zespołach urbanistycznych sportowo-rekreacyjnych i turystycznych - US - tereny sportu i rekreacji - UT - tereny usług turystyki i wypoczynku - UTn - tereny rekreacji i sportów zimowych - L - Tereny zabudowy rekreacyjnej (letniskowej) - w zespołach urbanistycznych aktywności gospodarczej : - PU - Tereny obiektów produkcyjnych, produkcyjno-usługowych, składów i magazynów - PE - Tereny powierzchniowej eksploatacji surowców skalnych (piaskowców) - w zespołach zieleni i wód powierzchniowych: - ZLp, ZL - Tereny lasów - RLU - Tereny obsługi gospodarki leśnej - ZE - Tereny zieleni polan i obszarów przyleśnych - ZLz - Tereny przeznaczone do zalesienia - ZW - Tereny wód powierzchniowych, zadrzewień i zieleni nadrzecznej - ZP - Tereny zieleni urządzonej - ZC - Tereny cmentarzy - w zespołach rolniczych R - Tereny rolnicze W Studium określono też kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów wchodzących w skład systemy infrastruktury komunikacyjnej oraz systemy infrastruktury technicznej. Nadto określono w nim: kierunki rozwoju systemów komunikacji i systemów infrastruktury technicznej, system obszarów chronionych i powiązań ekologicznych wraz z zasadami ochrony środowiska i ochrony przyrody, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz krajobrazu kulturowego kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych, przedsięwzięcia i inwestycje celu publicznego obszary wymagające sporządzenia planu miejscowego . Co istotne Studium zawiera ustalenia dotyczące dopuszczalnej interpretacja jego ustaleń w nowych edycjach planów miejscowych. W tym zakresie postanowiono, że dopuszcza się zmiany zasięgu przestrzennego obszarów (zespołów) określających kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany w zakresie ustaleń dla poszczególnych terenów w planach miejscowych w stosunku do ustaleń studium, w następujących sytuacjach: – konieczności dostosowania do istniejących podziałów nieruchomości, – konieczności lokalizacji infrastruktury technicznej oraz lokalizacji dróg publicznych, – potrzeby dostosowania granic poszczególnych obszarów do istniejącej rzeźby terenu - dopuszcza się korektę zasięgu obszarów wyznaczonych pod zabudowę o nie więcej niż 30 m, – poszerzenia terenów przeznaczonych pod zainwestowanie w granicach "Obszaru kształtowania zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej", – potrzeby podziału poszczególnych kategorii obszarów na tereny o funkcjach jednorodnych, – konieczności dostosowania granic poszczególnych obszarów ustalonych w Studium do zmian w przepisach odrębnych, przebudowy i rozbudowy istniejącej zabudowy oraz dobudowy zabudowy gospodarczej i garaży w przypadkach, gdy nie ma możliwości zachowania ustaleń dla poszczególnych typów terenów z przyczyn technicznych, – konieczności uszczegółowienia zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i osuwaniem się mas ziemi oraz wynikających stąd ograniczeń, – dopuszczenie, bez konieczności aktualizacji studium, zmiany następujących elementów zagospodarowania: aktualizacji spisu obiektów znajdujących się w rejestrze i ewidencji zabytków, przebiegu tras komunikacyjnych oraz ich klas technicznych. Ponadto we wszystkich terenach przeznaczonych pod zainwestowanie dopuszczono: – dostosowanie granic terenów do skali mapy planu miejscowego (przy uwzględnieniu pokrycia terenu, lokalnych warunków środowiskowych, stanu własności czy istniejącego zagospodarowania i zainwestowania), – konieczności intensyfikacji zabudowy (ze względu na stopień obecnego zainwestowania) gdzie dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy o 15% oraz zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej o nie więcej niż 15%, – wyznaczenie w planach miejscowych nie wyznaczonych w Studium sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z zachowaniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, – wyznaczenie w planach miejscowych nie wyznaczonych w Studium dróg publicznych i wewnętrznych z zachowaniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, – wyznaczenie w planach miejscowych terenów dla realizacji usług publicznych i wyodrębnienie terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej (z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ustaleń dla poszczególnych kategorii terenów oraz ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych), – utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontów, przebudowy i rozbudowy (pod warunkiem zgodności z ustaleniami określonymi dla poszczególnych kategorii obszarów), – wprowadzanie ograniczeń dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników urbanistycznych mających na celu zachowanie jednorodności danego układu przestrzennego, – ograniczeń wynikających z konieczności wprowadzenia rozwiązań zapobiegających i ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko projektowanego przeznaczenia terenów oraz propozycji działań kompensujących, a w szczególności działań minimalizujących negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze i gatunki. W sprawie bezspornym jest, że ustanowiony zaskarżoną uchwałą obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 17 (na arkuszu 12 rysunku planu i niewielki fragment na arkuszu 13), znajduje się terenie oznaczonym w Studium symbolem R - Tereny rolnicze. Wskazany teren został zatem zaliczony w Studium do odrębnej jednostki urbanistycznej, jakie stanowią poszczególne wyodrębnione w nim zespoły. Zespoły rolnicze obejmują tereny gruntów ornych, łąk, pastwisk i sadów o istotnym znaczenie dla gospodarki rolnej oraz cieki i niewielkie enklawy terenów leśnych i zadrzewień. Dla terenów ustala się następujące kierunki zagospodarowania: – utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów, – zakaz realizacji nowej zabudowy nie związanej z gospodarstwami rolnymi, – dopuszcza się realizacje budynków i budowli związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego,– w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych budowanych w celu poprawy warunków bytowych rodziny, – utrzymanie istniejącej zabudowy; do ustalenie w m.p.z.p. regulacji dotyczących zasad kształtowania istniejącej zabudowy nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz dopuszczalnej skali jednorazowej rozbudowy, jednak nie więcej niż o 25% w stosunku do istniejącej powierzchni zabudowy obiektu, – dopuszcza się wprowadzanie zadrzewień i zalesień, – zachowanie zieleni naturalnej stanowiącej obudowę biologiczną cieków lub miedz, – możliwość lokalizacji obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i melioracji oraz dróg wewnętrznych, – utrzymanie oraz możliwość wytyczenia wielofunkcyjnych tras turystycznych (pieszych, rowerowych, konnych i narciarstwa śladowego), – możliwość przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy na cele rekreacji indywidualnej lub agroturystyki. Tereny rolnicze R należą wraz z lasami i gruntami leśnymi chronionymi przed zabudowę (Zlp i ZL) oraz terenami obsługi gospodarki leśnej do obszaru rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. W rozdziale dotyczącym kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej określono w szczególności, że dla prowadzenia gospodarki rolnej oraz ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w ustaleniach przestrzennych Studium wydziela się: – tereny rolnicze na glebach III - IV klas bonitacji do utrzymania z możliwością zabudowy dla rolników. Zaskarżona uchwał stanowi w § 18 , że: 1. Wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami "MN1÷29" z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. 2. W terenach ustala się: 1) zachowanie istniejących budynków z możliwością wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnym z przeznaczeniem podstawowym; 2) możliwość zmiany sposobu użytkowania obiektów w części na usługi nieuciążliwe, na działkach mających zapewnioną właściwą obsługę komunikacyjną, w tym miejsca do parkowania; 3) możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych, z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi; 4) możliwość lokalizacji obiektów usług nieuciążliwych - wbudowanych lub wolnostojących, przy czym powierzchnia zabudowy obiektów wolnostojących nie może stanowić więcej niż 40% powierzchni zabudowy na działce; 5) zachowanie i budowę lokalnych obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc do parkowania; 6) zachowanie oraz budowę dróg wewnętrznych i dojazdów niewydzielonych zapewniających dostęp do drogi publicznej; 7) zachowanie oraz realizację zieleni urządzonej i obiektów małej architektury. 3. Obiekty i urządzenia wymienione w ust. 2 należy ponadto realizować przy uwzględnieniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy określonych odpowiednio w § 5 i 6 uchwały. Takie ustalenie nie są zgodne, a wręcz są sprzeczne z zapisami Studium łamiąc wprowadzone w nim zakazy, co stanowi istotne naruszenie zasad. Ustalenie terenu MN17 w terenach R, a więc zupełnie innej jednostki urbanistycznej, a nawet poza wyznaczonym w Studium obszarem kształtowania zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej, jest niedopuszczalnym odejściem od ustalonej w Studium polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania tego obszaru, które wcześniej wyznaczyła gmina, przewidują z góry zakres możliwych modyfikacji w realizacji polityki przestrzennej. Powyższe, w kontekście regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. , stanowi o istotnym naruszeniu przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy oraz uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Rada Gminy Budzów nie podała żadnych istotnych argumentów mogących wpływać na odmienna ocenę dokonanych w planie miejscowym zasadniczych zmian polityki przestrzennej, w szczególności motywów nawiązujących do zapisów Studium, w których określono zakres dopuszczalnej zmian jego ustaleń w nowych edycjach planów miejscowych. Dodatkowo zważyć należy nawet argumentów innego rodzaju trudno doszukać się w analizowanej sytuacji, skoro opisany wyżej obszar nie jest w zasadzie jak dotąd zabudowany, jest położony częściowo w terenach osuwiskowych, w pozostałości pomiędzy nimi i obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, zaś otaczają go tereny rolne, tereny lasów niepaństwowych zadrzewień i zieleni nadrzecznej ze szlakami turystycznymi. W odpowiedzi na skargę wskazano, że Studium nie wprowadza w tym obszarze całkowitego zakazu zabudowy, pomijając jednak bezzasadnie, że wprowadzono w nim na przedmiotowym terenie zakaz realizacji nowej zabudowy nie związanej z gospodarstwami rolnymi. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie w powyższym zakresie, a koniczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części likwiduje niespójność rysunku planu, polegającą na oznaczeniu dwóch różnych obszarów (w różnych lokalizacjach) tym samym symbolem - MN 17 (na arkuszu nr 12 i 13 rysunku planu - teren kwestionowany w niniejszej skardze) oraz niewielkiego obszar (również na arkuszu nr 13), w sąsiedztwie terenu U5. Trafne jest przy tym stanowisko stron, że uprzednio zdublowanie oznaczeń terenów można było kwalifikować w tym przypadku jako omyłkę, nie stanowiącą naruszenia prawa, z uwagi na ustalenia tekstowe planu, które dla wszystkich terenów MN (1 - 29) są te same. Nie zasługuje natomiast żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 35 ust. 2 pkt 3. Zgodnie z treścią § 35 planu miejscowego: 1. Wyznacza się teren wydzielony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem "ZC1" z przeznaczeniem podstawowym pod cmentarz. 2. Dla terenu ustala się: 1) zachowanie i ochronę istniejącego czynnego cmentarza zabytkowego wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi; 2) zachowanie rezerwy terenu dla rozbudowy cmentarza; 3) możliwość realizacji na terenie cmentarza obiektów infrastruktury technicznej i parkingów oraz obiektów kubaturowych związanych z podstawową funkcją terenu, w tym domu przedpogrzebowego; 4) zachowanie wokół cmentarza stref sanitarnych określonych w § 12 uchwały. 3. Obiekty i urządzenia wymienione w ust. 2 należy ponadto realizować przy uwzględnieniu wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nie jest tak, jak podaje Wojewoda Małopolski, że naruszono zasadę z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że pomimo dopuszczenia w § 35 ust. 2 pkt 3 uchwały lokalizacji nowych obiektów kubaturowych (w tym domu przedpogrzebowego) nie ustalono wskaźników: intensywności nowo realizowanej zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Rady Gminy Budzów, że tereny cmentarzy nie są terenami zabudowy, lecz terenami o założeniu parkowym, stąd wyznaczanie powierzchni zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej nie ma uzasadnienia. W Rozdziale II. zaskarżonej uchwały, w części - Ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazano m.in. na obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc do parkowania dla cmentarzy (§ 5 ust. 4 pkt 3 lit. d uchwały), określono geometrię dachu i maksymalną wysokość dla budynków usług publicznych, czy kultu religijnego (§ 5 ust. 2 pkt 1 lit. f oraz § 5 ust. 2 pkt 2 lit. g uchwały). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.