II SA/Kr 92/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 14 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia 27 listopada 2008 r. nr [....] , znak: [....] Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę H.H. - Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[....] " w K. sieci zasilającej SN 15 kV, budowy stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia zlokalizowanej na działkach ew. nr nr [....] zlokalizowanych w K. przy ul. [....] Wnioskiem z dnia 7 września 2011 r. M.J. wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji powołując jako podstawę prawną art. 152 pkt 1 i art. 16 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 14 września 2011 r. znak: [....] Starosta N. na podstawie 152 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji znak: [....] wydanej przez Starostę N. w dniu 27 listopada 2008 r. dla H.G. - Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[....] ", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci zasilającej SN 15 kV, budowy stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia zlokalizowanej na działkach ew. nr nr [....]zlokalizowanych w K. przy ul. [....] . W uzasadnieniu powołano treść art. 152 § 1 K.p.a. i wyjaśniono, że postępowanie administracyjne rozpoczęte na żądanie strony w trybie art. 152 § 1 K.p.a. składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, drugi zaś wstrzymania wykonania decyzji w przypadku, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Podsumowując stwierdzono, że organ może wstrzymać wykonanie decyzji, lecz w toku postępowania wznowieniowego, jeśli zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji. Organ podał, że powyższe postępowanie organ prowadził w ubiegłym roku (w 2010 r.) na wniosek M.J. i zakończył decyzją Starosty N. z dnia 29 września 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. nr [....] , znak: [....] z dnia 27 listopada 2008 r., z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie zachował jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Starosta wskazał, że w chwili obecnej nie prowadzi postępowania wznowieniowego, a ponadto nie znane są żadne przesłanki, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę, dlatego brak jest podstawy do wstrzymania wykonania inwestycji. Jednocześnie podkreślono, że nieruchomość stanowiąca własność M.J. (działka nr.....) nie jest objęta przedmiotową inwestycją, ani też nie leży w obszarze jej oddziaływania. Ponadto powyższa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, natomiast fakt, że na terenie działki sąsiedniej nr [....] zrealizowana została inna inwestycja, która oddziałuje na środowisko nie wpływa na zmianę charakteru inwestycji będącej przedmiotem wyżej powołanej decyzji. Zażalenie na powyższą decyzję złożył w dniu 26 września 2011 r. M.J. , który wskazał, że przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Żalący podał, że obecnie toczy się postępowanie rozbiórkowe istniejącej na działce nr nr [....] przy ul. [....] w K. inwestycji Telefonii Komórkowej ze względu na ochronę obszaru lecznictwa uzdrowiskowego. W ocenie żalącego powyższe postępowanie zmierza do zmiany lokalizacji istniejącej inwestycji na działce nr [....] , ponieważ decyzja lokalizacyjna z dnia 20 października 1997 r. była podstawą prawną do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji, to proces rozbiórkowy tej inwestycji, ze względów ochrony obszaru lecznictwa uzdrowiskowego, jest jednocześnie procesem rozbiórkowym, ze względu na decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 35 ust 5 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. znak: [....] Wojewoda [....] na podstawie art. art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia 14 września 2011 r. znak: [....] w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Wojewoda powołał treść art. 152 § 1 K.p.a. i wskazał, że z przepisu tego wynika, że podjęcie postępowania w sprawie wstrzymania wykonanie decyzji może nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania wznowieniowego w trybie, o którym mowa w art. 145 K.p.a. W niniejszym sprawie - jak wynika z akt, a w szczególności z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - nie jest obecnie prowadzone jakiekolwiek postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Zatem Wojewoda stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do rozpatrzenia przedmiotowego żądania M.J. z dnia 7 września 2011 r. w trybie obowiązujących przepisów K.p.a., co w pełni uzasadnia niniejsze postanowienie. Dodatkowo, w uzupełnieniu do powyższego, wskazano na fakt, że wnoszący nie jest stroną w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, tak więc nie posiada legitymacji prawnej do wnoszenia jakichkolwiek żądań w zakresie decyzji podjętych w tej sprawie. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu organ I. instancji nie zawarł prawidłowej informacji o przysługującym stronie prawie do jego zażalenia. Niemniej jednak, wobec faktu wniesienia przez stronę zażalenia w terminie ustalonym przepisami K.p.a. przyjęto, że uchybienie to nie naraziło stronę na jakikolwiek uszczerbek w możliwości ochrony jej prawnego interesu. W tej sytuacji niniejsza uwaga ma wyłącznie porządkowy charakter. W dniu 16 grudnia 2011 r. M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Wojewody [....] , skargę na postanowienie tego organu z dnia 14 listopada 2011 r. znak: [....] . Skarżący nie zgodził się z przedmiotowe postanowienie i uznał je za sprzeczne z prawem, a to art. 16, 152 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że już w 2008 r. składał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, a Starosta N. postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 27 listopada 2008 r. Zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia przesłanki odmawiające wstrzymania wykonania decyzji są bezpodstawne. Skarżący podniósł, że w tej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 27 listopada 2008 r. a w istocie zachodzą przesłanki jej uchylenia we wznowieniowym postępowaniu. Przesłanką nakazującą wstrzymanie wykonywania decyzji jest art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ odmawia udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie objętym wniosek istnieje obiekt wobec którego nakazano jego rozbiórkę. Skarżący podniósł, że aktualnie z jego powództwa prowadzone jest postępowanie rozbiórkowe istniejącej na działce nr [....] i [....] inwestycji telefonii komórkowej ze względu na ochronę obszaru lecznictwa uzdrowiskowego w "temacie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację tej inwestycji" z dnia 20 października 1997 r. Skarżący jest właścicielem działki nr [....] w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [....] i [....] . Ponieważ postępowanie rozbiórkowe prowadzone jest w celu zmiany lokalizacji inwestycji tym samym nie może być wydawana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym to art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje, w myśl art. 16 K.p.a., do wstrzymania wykonania decyzji z 27 listopada 2008 r. Skarżący wskazał, że aktualnie trwa postępowanie celem wznowienia postępowania a podane tam przesłanki uzasadniają i nakazują wznowienie postępowania przez Starostę. Dalej skarżący przedstawił poszczególne czynności podjęte w tej sprawie począwszy od wniosku z dnia 25 sierpnia 2010 r. o wstrzymanie wykonania decyzji, a skończywszy na zaskarżonym postanowieniu z dnia 14 listopada 2011 r. Do skargi dołączono kopie wydanych postanowień, decyzji i wniosków składanych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. W tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., w przypadku skargi na postanowienie, wojewódzki sąd administracyjny - jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy wskazać, że brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonywania – na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. - ostatecznej decyzji Starosty N. z dnia 27 listopada 2008 r. nr [....] znak: [....] , którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę H.H. - Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[....] " w K. sieci zasilającej SN 15 kV, budowy stacji transformatorowej oraz sieci zasilającej niskiego napięcia zlokalizowanej na działkach ew. nr nr [....] zlokalizowanych w K. przy ul. [....] . Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Niewątpliwie wydanie postanowienia w sprawie wstrzymania wykonywania decyzji dopuszczalne jest dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli postępowanie wznowieniowe nie zostało wszczęte, to niedopuszczalnym byłoby wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji. Podmiot, który jest adresatem ostatecznej decyzji ma prawo do jej wykonywania i dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, nie można odmawiać takiemu podmiotowi prawa do wykonywania praw wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji, a to oznacza, że wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ewentualne wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego oznaczałoby ingerencję w wykonalność takiej decyzji poza trybem wznowienia postępowania. Jest jeszcze jeden istotny argument potwierdzający legalność zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. dopuszczalność wstrzymywania wykonywania ostatecznej decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo takie może zachodzić tylko wówczas, gdy co najmniej prawdopodobnym będzie wystąpienie przynajmniej jednej z przesłanek wznowienia postępowania. Tym samym już przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji musiałoby dojść do oceny dokonywanej przez organ administracji tak co do zaistnienia przesłanki wznowienia i prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji. Dokonywanie zaś oceny ewentualnego zaistnienia przesłanki wznowieniowej dopuszczalne tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego, co wyraźnie wynika z art. 149 § 2 K.p.a. stanowiącym, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 783/10, opub. w LEX nr 750501 wskazując, że "postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.)". Sąd w tym składzie w pełni popiera ten pogląd. Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11, opub. w LEX nr 864347, w którym to sąd uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić także przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Mający powyższe na uwadze należało wskazać, że w sytuacji, w której nie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, bądź też wydana została decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego (taki przypadek miał miejsce w tej sprawie, w której Starosta N. po rozpoznaniu wniosku M.J. , decyzją z dnia 29 września 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. nr [....] , znak: [....] z dnia 27 listopada 2008 r., z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie zachował jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.), niedopuszczalnym był wniosek o wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego nie mogło być prowadzone i zasadnie organ odwoławczy to postępowanie umorzył. Należy podnieść i ten argument, że ewentualne wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wznowieniem postępowania prowadziłoby do skutków nie dających się pogodzić z zasadą praworządności. Organ administracyjny wstrzymywałby wykonywanie takiej decyzji zanim zostałby nawet złożony wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, a gdyby taki wniosek w ogóle nie byłby wniesiony, to brakowałoby podstaw prawnych do uchylenia postanowienia wstrzymującego wykonywanie ostatecznej decyzji. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze także są niezasadne, albowiem dotyczą one oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej i zgodności z prawem decyzji z dnia 27 listopada 2008 r., czego Sąd nie może w tym postępowaniu ocenić, a to dlatego, że przekracza to granice tej sprawy. Granice sprawy sądowoadministracyjnej zakreślone zostają zakresem powinnego rozstrzygnięcia organu administracji. Skoro zaś w tej sprawie zakres rozstrzygnięcia dotyczy tylko wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, to i Sąd bada tylko w tym zakresie sprawę. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.