II SA/Kr 920/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi I. O., M. D., M. D. i R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących I. O., M. D., M. D. i R. D. kwotę 740 zł ( siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 15 marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. - po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 11 marca 2005r. znak: [...], którą orzeczono o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej M. B. i S. B. wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami oraz o udzieleniu M. B. i S. B. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego na działce nr "1" w L., gm. [...] - umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją z dnia 11 marca 2005 r. było prowadzone wyłącznie z udziałem wnioskodawców tj. M. B. i S. B.. W dniu 4 maja 2006 r. do organu wpłynął wniosek Z. D. - pełnomocnika właścicieli działki nr "2’ w L., w którym podniósł brak zgodności z przepisami tj. wymaganej odległości ściany z otworami okiennymi i balkonu spornego budynku od granicy jego działki (postępowanie to prowadzono pod sygnaturą PINB-[...]). Wobec powyższego, organ w dniu 25 maja 2006 r. przeprowadził kontrolę na działce nr "2’ w L. ustalając, że odległość ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi od ogrodzenia stanowiącego granice pomiędzy działkami nr "2" oraz "1" wynosi mniej niż 4m. Pismem z dnia 18 lipca 2008 r. Z. D. wskazał na istnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa uzasadniających - w jego ocenie -wznowienie postępowania. PINB w W. postanowieniem z dnia 6 marca 2009 r. wznowił postępowanie. Podczas rozpatrywania wznowionego postępowania organ ustalił, że omawiany wniosek został wniesiony z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jak wynika z akt prowadzonego postępowania okoliczności były znane Z. D., gdyż uczestniczył w kontroli w dniu 25 maja 2006 r., a nadto był jednym z adresatów decyzji z dnia 25 stycznia 2007r. znak [...], która w swoim uzasadnieniu zawierała informacje o wydaniu decyzji w przedmiocie legalizacji i wydania pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego na działce nr "1’ w L.. W dniu 8 lutego 2007 r. decyzja została odebrana przez Z. D.. Zatem pismo z dnia 18 lipca 2008 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. D., zarzucając powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania skutkujące wadliwością decyzji. W szczególności podniósł, że organ l instancji, wbrew zaleceniom organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 30.10.2009 r., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, które doprowadziłoby do ustalenia kiedy strony postępowania uzyskały wiedzę o przyczynach wznowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 marca 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego kwestia zgodności realizacji budynku z przepisami prawa została zbadana w postępowaniu legalizacyjnym znak: [...] zakończonym ostateczną decyzją z dnia 11 marca 2005 r., zatem wniosek Z. D. - pełnomocnika właścicieli działki nr "2" w L., w którym podniósł brak zgodności z przepisami tj. wymaganej odległości ściany z otworami okiennymi i balkonu budynku M. B. i S. B. od granicy złożony w postępowaniu [...] został w istocie złożony w sprawie, która była już przedmiotem rozpoznania. Dopiero wniosek Z. D. z dnia 18 lipca 2008 r. w którym wskazał on na istnienie przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania spowodował wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia w ściśle określonym terminie. Stąd winna precyzyjnie wykazać, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania lub o decyzji, aby możliwe było ustalenie, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Wszczęcie postępowania o wznowienie pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ l instancji prawidłowo ustalił okoliczności związane z faktem upływu terminu uniemożliwiającego wznowienie postępowania. Zgodnie z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Bezpodstawne wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne, przy wydawaniu którego zaniedbano ustalenia, czy żądanie zgłoszono terminie określonym w art. 148 k.p.a., a także, czy oparto je na jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., prowadzące do rozstrzygania o istocie sprawy narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie mimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. O. i M. D. oraz M. D. i R. D.. Zarzucili, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy nie przeprowadziły badania zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a., a tym bardziej nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących zachowania przez strony postępowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a. Składając wniosek z dnia 27 kwietnia 2006 r. ani strony, ani ich pełnomocnik nie miały wiedzy co do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Z tej przyczyny, działając przez pełnomocnika, wniosły o przeprowadzenie kontroli zgodności tej budowy z przepisami budowlanymi. W sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował wiedzą o wydaniu decyzji w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku, powinien był potraktować wniosek z dnia 27 kwietnia 2006 r. jako podanie stron o wznowienie postępowania albo zbadać podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Podczas kontroli budynku w dniu 25 maja 2006 r. pełnomocnik stron uzyskał informację, że jego podejrzenia co do naruszenia przepisów prawa budowlanego są uzasadnione, jednak ani on, ani tym bardziej strony postępowania nie miały wiedzy, aby okoliczności te były już wcześniej przedmiotem badania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz by badanie to miało doprowadzić to innych wniosków niż wskazane podczas kontroli w dniu 25 maja 2006 r. Następnie skarżący podnieśli, że w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie miały jednakże wiedzy wystarczającej do ich precyzyjnego określenia. Skoro przepisy prawa nie przewidują możliwości usytuowania budynku ze ścianami posiadającymi otwory okienne w odległości 4 m i mniejszej od granicy działki, strony przyjęły (nie mając oczywiście w tym przedmiocie żadnej pewności), że wydając przedmiotową decyzję, organ musiał nie mieć świadomości albo odległości budynku od granicy nieruchomości, albo faktu usytuowania okien w ścianie budynku znajdującej się w zbyt małej odległości od granicy nieruchomości. Nie można również wykluczyć, że niewiedza ta była skutkiem zgromadzenia przez organ dowodów, które po kontroli dokonanej na nieruchomości w dniu 25 maja 2006 r. musiały okazać się fałszywe. Jedynie dodatkowo skarżący wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Nadto odwołali się do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 kwietnia 2008 r. znak [...] i z dnia 30 października 2009 r., znak: [...], wskazując, że organy nie zastosowały się do zawartych w nich uwag. W dalszym ciągu nie wyjaśniono, czy pismo z dnia 18 lipca 2008 r. w istocie stanowiło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 11 marca 2005 r., czy też może stanowiło skargę, w związku z niepodjęciem działań z urzędu przez PINB w W.. Organy nie dokonały żadnego ustalenia czy, a jeżeli tak to kiedy, strony postępowania uzyskały wiedzę o przyczynach wznowienia postępowania w niniejszej sprawie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEK nr 483232). Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przytoczonego uregulowania wynika zatem, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podzielić należy pogląd organu, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest zatem podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie zostało wznowione, organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania. Z regulacji zawartej w przepisie art.148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ administracji publicznej nie jest jednakże zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w istocie nie ustaliły kiedy skarżący dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Ustalenia organów dotyczą bowiem momentu dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia przez pełnomocnika stron w postępowaniu administracyjnym – Z. D.. Miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., nie należy liczyć od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżących, jeśli nie dowiedzieli się o niej skarżący (por. wyrok NSA z dnia 26.03.2010 r., sygn. l OSK 99/09, LEX nr 595668). Jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, począwszy od dnia złożenia pisma przez Z. D. z dnia 27.04.2006 r. z wnioskiem o przeprowadzeniu kontroli na działce nr "3’ w L., sami właściciele działki nr "1" w L. nie uczestniczyli w żadnej czynności organu i nie złożyli żadnych wyjaśnień. Dlatego też rzeczą organów było kiedy o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia dowiedziały się same strony. Ustalenie daty dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia przez pełnomocnika stron w postępowaniu administracyjnym – Z. D. stanowić może tylko jeden z faktów, podlegający ocenie organu, dla ustalenia daty dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia przez samych właścicieli działki nr "2" w L.. Nadto stwierdzić należy, że ustalenia organów dotyczą jedynie daty doręczenia Z. D. decyzji z dnia 25.01.2007 r., co wskazuje na ustalenie jedynie daty dowiedzenia się o przyczynie wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organy nie ustaliły w ogóle daty dowiedzenia się przez strony o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania z pozostałych przyczyn wskazywanych w podaniu o wznowienie. Zauważyć również pozostaje, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 25.01.2007 r. organ podał jedynie, że prowadził postępowanie w sprawie legalizacji i wydania pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego na działce nr "1’ w L. do sygn. PINB – [...] oraz że obiekt w formie obecnej został zalegalizowany, nie przytaczając jednakże treści rozstrzygnięcia. W postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 6.03.2009 r. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję) k.p.a. Zauważyć w związku z tym należy, że nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający przy tym wpływ na status prawny strony, tj. na zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. O spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Zauważyć zatem należy, że przedłożone akta prowadzone do sygn. PINB-[...] nie zawierają dokumentu określającego zwymiarowanie obiektu od granic sąsiednich działek. Wskazać również należy, ze w przypadku, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu okaże się uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu, oczywiście za wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28.08.2010 r., sygn. II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Wobec powyższego, uprawnionym jest wniosek, że organy wbrew ciążącym na nich obowiązkom naruszyły przepisy prawa procesowego, a to artykuły 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ orzekający powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające celem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.