II SA/Kr 935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 104 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych odmówił udostępnienia Z. N. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje Starosty [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 22 kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Jednocześnie przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy wprowadza ograniczenia w zakresie udostępniania informacji. Stosowanie do jego treści prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zwarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, że organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, które stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięcia działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Z tych przyczyn organ nie podziela stanowiska wnioskodawcy, że podanie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości w kopiach żądanych decyzji nie narusza prywatności osób fizycznych. Od tej decyzji odwołanie wniosła Z. N. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione pozbawienie żądanego dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej, informacji będących informacjami publicznymi, niepodlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też innych ustaw szczególnych oraz naruszenie art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym, jak również naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 maja 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie organ wskazał, że SKO w [...] uznało się za organ niewłaściwy do rozpoznania odwołania Z. N. i przekazało je w trybie art. 65 K.p.a. do Wojewody [...]. Wojewoda wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego na tle przedmiotowej sprawy. NSA postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 195/11 stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. SKO w [...] decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od tej decyzji Z. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1379/12 uchylił decyzję SKO w [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 837/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/13 uchylił decyzję SKO w [...] z dnia 24 lipca 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczna staje się odpowiedź na pytanie, czy ujawnienie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, zamieszczonego w decyzjach o pozwoleniu na budowę narusza którąkolwiek ze sfer prywatnie chronionych. Do zagadnienia dopuszczalności ujawnienia numerów działek ewidencyjnych w trybie dostępu do informacji publicznej odniósł się WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 29/12 stwierdzając, że ujawnienie numerów działek oraz ich położenia stanowiłoby udostępnienie danych osobowych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Dane osobowe osoby fizycznej zdefiniowane zostały w art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych i obejmują wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Identyfikacja osoby, zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, może nastąpić nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Organ powinien zatem wziąć pod uwagę wszelkie sposoby, które są dostępne skarżącemu w celu identyfikacji osoby fizycznej. W związku z jawnością rejestrów publicznych w Rzeczpospolitej Polskiej, Sąd uznał, iż ujawnienie numerów działek i ich dokładnej lokalizacji umożliwiłoby skarżącemu również identyfikację osoby inwestora oraz stron postępowania bez nadmiaru kosztów, czasu oraz środków. Już sama taka możliwość sprawia, że przekazanie skarżącemu kopii decyzji wraz z odpowiednimi numerami działek stanowiłaby zatem naruszenie prywatności osoby fizycznej, nawet w sytuacji, gdy skarżący nie podjąłby żadnych działań w celu faktycznego ustalenia tożsamości właściciela (por. Opinia nr [...] Grupy Roboczej ds. Ochrony Osób Fizycznych w zakresie Przetwarzania Danych Osobowych powołana na mocy Dyrektywy 95/46 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24.10.1995r. w sprawie pojęcia danych osobowych (01248/07/PL WP 136) s.9-22). Stanowiłoby to również naruszenie (obejście) zasad udostępniania akt administracyjnych, które określa kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie SKO w [...] nawet oczekiwana przez wnioskodawcę anonimizacja zawartych w decyzjach o pozwoleniu na budowę informacji na temat inwestorów okazałaby się zupełnie nieskuteczna, bez jednoczesnej anonimizacji informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości. Organ stwierdził również, że translatywność praw rzeczowych do nieruchomości uzasadnia wniosek, iż wymagane przez art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej, może nastąpić poprzez ogólne wskazanie, że są nimi inwestorzy, będący adresatami decyzji wymienionych e rejestrze, a także ich następcy prawni. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. N. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji o tym, dla jakich nieruchomości Starosta [...] wydał decyzje o pozwoleniu na budowę i jakie merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło w stosunku do każdej z tych nieruchomości, jak również naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie jakoby udostępnienie informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których organ administracji publicznej wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostające informacją jawną z mocy ustawy, miało naruszać ciążący na organie obowiązek ochrony danych osobowych inwestorów występujących z wnioskami o wydanie decyzji oraz jakoby miało naruszać prywatność osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, jakoby inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę musiał posiadać tytuł prawny o charakterze prawno rzeczowym do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem, a zatem jakoby dane inwestora występującego z takim wnioskiem były możliwe do ustalenia poprzez ewidencję wieczysto księgową prowadzoną dla nieruchomości; naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i całkowicie bezpodstawne przyjęcie założenia, że właścicielami wszystkich nieruchomości dla których Starosta [...] wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę, były wyłącznie osoby fizyczne, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pozbawienie decyzji uzasadnienia, powołując się na ochronę prywatności osób fizycznych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że samo uzyskanie przez nią oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę nie pozwala na uzyskanie jakichkolwiek informacji o osobie inwestora, który wystąpił z wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie domagała się udostępnienia jej informacji podmiotowej o tym kto zamierza prowadzić określoną budowę na określonej nieruchomości, czy też o tym komu organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Chciałaby natomiast uzyskać informację przedmiotową o tym co organ dopuścił do wybudowania na określonej nieruchomości. Udostępnienie takiej informacji przedmiotowej służyć może kontroli społecznej zamierzeń inwestycyjnych planowanych na określonym obszarze oraz przejrzystości działań władzy publicznej w tym zakresie. Zarówno Starosta [...] jak i SKO w [...] powołując się na rzekomą potrzebę ochrony prywatności tych właścicieli nieruchomości dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie podjęło nawet minimalnego wysiłku w celu przeanalizowania które z wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczywiście dotyczyły nieruchomości będących własnością osób fizycznych, a które z tych nieruchomości pozostawały własnością osób prawnych czy też innych podmiotów dla których nie znajduje zastosowania ochrona prywatności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. Zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji między innymi – z obowiązującymi przepisami prawa materialnego o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organów administracji obu instancji, wydana w trybie dostępu do informacji publicznej w sprawie gdzie skarżąca domagała się kopii decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy [...] wraz z podaniem oznaczeń ewidencyjnych tych nieruchomości. Zdaniem organów wskazanie numerów działek ewidencyjnych w stosunku do których wydano pozwolenia na budowę stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości poprzez uzyskanie z ewidencji numeru księgi wieczystej a następnie przeglądnięcia działu II tej księgi co pozwala na ustalenie danych osobowych osób będących właścicielami tej nieruchomości, co z kolei stanowi naruszenie ochrony danych osobowych. Zgodnie z art 6 września 2001 r. z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych Dz.U. z 2002 Nr 101 poz.926 w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (ust 1). Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (ust 3). Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Po tych rozważaniach należy przejść do istoty sporu w sprawie. Organy administracji uznały, że należy odmówić skarżącemu udostępnienia tych numerów działek ewidencyjnych nieruchomości w stosunku do których wydano pozwolenia na budowę z uzasadnieniem, iż stwarza to możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości poprzez uzyskanie z ewidencji numeru księgi wieczystej a następnie przeglądnięcia działu II tej księgi co pozwala na ustalenie danych osobowych osób będących właścicielami tej nieruchomości. Stanowisko to jest błędna. |Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. | |1287 z późn. zm.) starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 | |ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane | |osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w | |judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 | |pkt 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i | |kartograficznego). Vide; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, opub. w LEX nr | |707709; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09, opub. w LEX nr 694343 oraz z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/09, | |opub. w LEX nr 594845. Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego | |udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 | |ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź | |użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych | |osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes | |prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 | |r., sygn. akt II SA/Wr 546/10, opub. w LEX nr 1112662). Wbrew stanowisku organów obu instancji nie ma zatem bezpośredniej możliwości | |uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje | |się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru | |ewidencyjnego działki. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 28 marca 2014 II SA/Kr | |187/14, 5 marca 2014 II SA/Kr 188/14, 1 marca 2014 II SA/Kr 189/14 oraz 20 marca 2014 II SA/Kr 127/14. | | | Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje obejmujące kopie pozwoleń na budowę wraz z numerami ewidencyjnymi działek, dla których wydano te decyzje nie są informacjami umożliwiającymi identyfikacje osób fizycznych a co za tym idzie naruszającymi ochronne danych osobowych. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 6 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, organ administracji winien zastosować się do poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu tego wyroku i stosownie do tego wydać decyzję. Mając na uwadze powyższe, sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.