II SA/Kr 938/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej bl. Nr [....] przy ul. [....] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17lipca 2008r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Burmistrz Miasta i Gminy M. wszczął postępowanie z wniosku z wniosku M.H. , H.H. oraz R.H. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce 1 położonej w obr. [...] w M". Decyzją z dnia [...].01.2007r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w M. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskutek wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].04.2007r., nr [...] uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...].08.2007r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w M. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskutek wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].11.2007r., nr [...] uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia . Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, w dniu [...] kwietnia 2008r. wydana została decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce 1 położonej w obr.[...] w M". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia. Organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosowych rozwiązań. Wydana decyzja określa warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Organ administracyjny odniósł się także do podnoszonych przez strony w toku postępowania uwag. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła m.in. Wspólnota Mieszkaniowa Bloku Mieszkaniowego nr [...] przy ul. [...] w M. W ocenie strony odwołującej, działka nr 1 nie posiada warunków do budowy tak dużego i wysokiego budynku. Zdaniem Wspólnoty inwestor nie zapewnia wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Zastrzeżenia budzi też obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji oraz odprowadzenie wód opadowych. Wskazano, iż analiza architektoniczna nie jest jasna i błędnie w niej wyliczono parametry wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 53, art. 54, art. 56, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja z punktu widzenia regulacji prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów procedury administracyjnej zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w cyt. wyżej rozporządzeniu. W ocenie SKO ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono jako 0,5 (wskaźnik wynikający z analizy). Wskazano, iż zgodnie z paragrafem 5 pkt 2 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym - do 25 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 13,7 m) nawiązano do średniego parametru dla zabudowy wielorodzinnej , tożsamej z wnioskowaną. Organ II instancji, po dokonaniu analizy całokształtu przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności uzupełnionego w związku z uprzednimi kasacyjnymi decyzjami Kolegium Odwoławczego, stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej i szerokiej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Odnosząc się do treści odwołań organ odwoławczy , podniósł że zgodnie z art.56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Organ II instancji podkreślił również, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Według SKO decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Odpowiadając na zarzuty zawarte w treści odwołań dotyczące w szczególności wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami przywołanego rozporządzenia, powyższy parametr został ustalony zgodnie z punktem 2 § 5 jako wskaźnik wynikający z analizy . Z powyższą decyzją nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa Bloku Mieszkaniowego nr [...] przy ul. [...] w M. , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wniesiono następujące zastrzeżenia: - Działka nr 1 nie posiada warunków do budowy tak dużego i wysokiego budynku. W ocenie strony skarżącej nieprawidłowo został określony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z linią dachu. Zarzucono, iż z analizowanego obszaru wybrano tylko wysokie budynki kierując się kontynuacją funkcji (tj. budynki wielorodzinne). - Nie zapewniono wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przyjęcie, iż w 23 mieszkaniach ma zamieszkać 35 osób i wyznaczenia dla nich minimalnej ilości miejsc postojowych na 12, zdaniem strony skarżącej odbiega od realiów. Według skarżącej w zaplanowanym budynku zamieszka co najmniej 80 osób, co da znacznie wyższy wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych. Wskazano, iż w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do powyższego zarzutu. - Niewystarczająca obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Dojazd do planowanej inwestycji zaplanowano po wąskiej (3,5 m szer.) drodze służebnej przez dz. nr 2 . Wskazano, iż prowadzona jest sprawa dotycząca prawnego uregulowania obsługi komunikacyjnej po w/w ciągu. Stworzenie nowego budynku wielorodzinnego, który ma korzystać z tej drogi stworzy niewyobrażalne kłopoty komunikacyjne. - Inwestor nie zapewnił skutecznego odprowadzania wód opadowych. System studni chłonnych jest niewystarczający, a w przeszłości miało miejsce zalewanie piwnic bloku Wspólnoty z działki, na której planowana jest inwestycja. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym przepisie art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). Pamiętać należy, iż zasadę "dobrego sąsiedztwa" trzeba rozumieć szeroko, tzn. przez działki sąsiednie rozumieć należy także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04, niepubl.). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego i tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia. Obszar analizowany - to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ( § 2 pkt 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Front działki - to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). W przedmiotowej sprawie, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami przepisu § 3 rozporządzenia, w odległości 96 m od granic działki objętej wnioskiem. Prawidłowo za front działki uznano jej północną granicę, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. Szerokość frontu działki wynosi ok. 32 m. Zatem należy stwierdzić, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Kwestią wymagającą krótkiego objaśnienia są podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z wyznaczeniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy (tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ). Nie ulega wątpliwości, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. przez osoby uprawnione (zob. art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu). Należy podkreślić, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Organ administracji dokonuje jedynie kontroli prawidłowości sporządzenia analizy pod kątem jej kompletności, prawidłowości zastosowanych przepisów, jej wniosków i uzasadnienia itp. Zdaniem Sądu, analiza będąca podstawą rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy w M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy zwłaszcza po dokonaniu jej korekty, odpowiada przepisom prawa. Oczywistym jest, że tak jak w każdej dziedzinie nauki czy sztuki poglądy urbanistów i architektów na zagospodarowanie danego terenu, bądź przestrzeni mogą być odmienne. Różne też mogą być zamiary właściciela w odniesieniu do zagospodarowania własnej działki. Nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia cyt. wyżej rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2). Stawiając zarzut nieprawidłowo określonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy strona skarżąca nie dostrzega jednak, że takie wyznaczenie wskaźników kształtowania zabudowy, odmienne od sposobów przewidzianych we wcześniejszych ustępach wskazanych przepisów, jest prawnie dopuszczalne. Zatem zastosowanie "prawnie dopuszczalnych odstępstw" przy sporządzaniu analizy było w pełni uprawnione, a sama analiza w sprawie o ustalenie warunków zabudowy została opracowana, jak to już wyżej wskazano, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami. Kwestionowana w skardze wysokość linii przecięcia krawędzi elewacji frontowej i linii dachu ustalona została zgodnie z § 7 pkt 3 w zw. z pkt 4 w/w rozporządzenia. Organ administracyjny przyjętą wielkość uzasadnił faktem, iż wysokość górnej krawędzi budynków w zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej, zlokalizowanych na działkach sąsiednich, tj. 3 i 4 , przebiega tworząc uskok, a zatem przyjęto średnią wartość tego parametru występującą na działkach zabudowanych budynkami o funkcji wielorodzinnej. Wobec faktu, iż planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ulicy [...] poprzez służebność przejazdu po działce nr 2 , zarzut strony skarżącej o "niewystarczającej obsłudze komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji" uznano za nietrafny. Nie jest również uzasadniony zarzut skarżącej odnoszący się do ustalenia przez organ pierwszej instancji miejsc postojowych na działce skarżącej. Taki zapis stanowi odzwierciedlenie treści przepisu § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.). Stanowi on, co następuje: "zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne." Taka treść przepisu oznacza, że miejsca postojowe winny być usytuowane na terenie działki, której dotyczą ustalane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W żaden jednak sposób nie narzucają określonych proporcji planowanych miejsc postojowych do liczby mieszkańców. Dodać należy, że i tak powołany przepis ma zastosowanie w prawie budowlanym, a więc w innym postępowaniu (o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) niż to, które jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Niczym nie poparty jest także zarzut skarżącej, iż system studni chłonnych nie zapewni skutecznego odprowadzania wód opadowych. Podobnie jak wyżej sposób wskazać należy, że kwestie odprowadzania wód opadowych z budynku są rozpatrywane w toku innego postępowania (o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) niż to, które jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).