II SA/Kr 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 283/19 przez Wojewodę 1/ wymierza Wojewodzie grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 2/ stwierdza, że bezczynność Wojewody w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr [...] po rozpoznaniu skargi E. P. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jednocześnie zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi. Pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na niewykonanie powyższego wyroku. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wyznaczony przez Sąd w wyroku termin załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie. Pomimo ponagleń, Wojewoda podjął jedynie pozorowane czynności procesowe ukierunkowane na usprawiedliwienie stanu dalszej przewlekłości postępowania spowodowanego kolejnymi bezrefleksyjnymi działaniami własnymi. W dniu 15 czerwca 2020 r. Wojewoda wydał postanowienie, którym po rozpoznaniu wniosku złożonego 7 lat wcześniej - orzekł o podjęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W przyjętej podstawie prawnej orzeczenia wskazał na dyspozycję art. 97 § 2 kpa, który stanowi, że gdy ustąpią przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, o której mowa m. in. w art, 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej podejmie je z urzędu lub na żądanie stron. Należy zatem domniemywać, że podejmując postępowanie w przedmiotowej sprawie w dniu 15 czerwca 2020 r., Wojewoda stwierdził ustąpienie przyczyn uzasadniających jego uprzednie zawieszenie. Już w dniu następnym po podjęciu postępowania, tj. 16 czerwca 2020 r. Wojewoda po raz kolejny je zawiesił, opierając się na tożsamej podstawie prawnej i powołując się w istocie na tożsame przesłanki dalszego spoczywania postępowania jak w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, wydanym w dniu 19 kwietnia 2012 r. Rozszerzeniu o kolejnych zmarłych uległ natomiast krąg podmiotów, względem których określenie porządku dziedziczenia ma stanowić zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, warunkujące merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej. Krąg zmarłych, po których należałoby przeprowadzić postępowania spadkowe, liczy aktualnie co najmniej 10 osób i nie uwzględnia dalszych spadków po kolejnych zmarłych w międzyczasie spadkobiercach tych 10 osób. Zmianą objęto również krąg osób zobligowanych przez organ do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Okoliczności powołane przez Wojewodę na uzasadnienie ponownego zawieszenia postępowania były Sądowi znane już na etapie ferowania wyroku w sprawie II SAB/Kr 283/19 i nie stanowiły przeszkody do wydania przez Sąd nakazu załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi. Nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek zmianie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej Wojewoda pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w dalszym ciągu w sposób przewlekły i indolentny. Procedowanie Wojewody, sprowadzające się do podjęcia, a następnie ponownego zawieszenia postępowania na tożsamej podstawie faktycznej i prawnej, stanowi próbę obejścia prawa i zarazem rażącą obrazę art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji skarżąca wniosła o wymierzenie Wojewodzie grzywny, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zasada szybkości i prostoty działania organów administracji wyrażona w art. 12 K.p.a. nie może być realizowana kosztem wnikliwości, rzetelności i bezstronności prowadzonych postępowań. Odstąpienie od ustalenia stron postępowania administracyjnego byłoby równe z odebraniem im prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a ostatecznie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Chęć jak najszybszego zakończenia postępowania administracyjnego nie może prowadzić do podejmowania niezgodnych z przepisami prawa działań. Także zarzut jakoby Wojewoda podejmował "pozorowane czynności procesowe ukierunkowane na usprawiedliwienie stanu dalszej przewlekłości postępowania spowodowanego kolejnymi bezrefleksyjnymi działaniami własnymi" nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. W toku prowadzonego postępowania w latach 2019-2020 udało się pozyskać do akt sprawy odpisy aktów zgonu J. M., M. Z.-S., J. J. S., J. S., P. S., J. M. Z., J. S. S., Z. Z., A. K., J. H. J., odpisy aktów urodzenia A. K. i J. K. oraz wypis aktu poświadczenia dziedziczenia po J. M.. Pozyskano także postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. oraz (już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z 16 czerwca 2020 r.) M. H. Z.-S.. Pozyskanie powyższych dokumentów było możliwe dzięki analizie kserokopii archiwalnych książek meldunkowych, kart rejestru mieszkańców, kart osobowych mieszkańca, dokumentów z koperty dowodu osobistego, czy spisu ludności miasta K. przesłanych przez Archiwum Urzędu Miasta K. oraz Archiwum Narodowe w K.. Odnaleziono wśród nich informacje m.in. na temat zgonów osób, których daty śmierci wcześniej nie udało się ustalić, a bazując na liście współmieszkańców danej osoby wywiedziono, kto mógł być jej spadkobiercą. Wystąpiono także do właściwego sądu rejonowego celem zaktualizowania informacji dotyczącej kwestii przeprowadzenia postępowania spadkowego po A. J. S. i J. H. J., G. S., J. Z., J. S., A. K., J. S., J. Z.. Ponadto kilkukrotnie próbowano pozyskać informacje w powyższym zakresie od domniemanych spadkobierców zmarłych stron postępowania. W nieco ponad rok akta administracyjne kompletowane w toku niniejszego postępowania powiększyły się o kilkaset stron dokumentów. Wszystkie podejmowane w tym czasie działania miały na celu ustalenie stron postępowania, a w przypadku ich śmierci - ich domniemanych spadkobierców. Zawieszenie postępowania to nie "wybieg proceduralny, stanowiący bezskuteczną próbę uchylenia stanu rażącej przewlekłości postępowania", a zastosowanie się Wojewody do zaleceń klarownie wyłożonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3091/17 poprzez umożliwienie wnioskodawczyni wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o uregulowanie spadkobrania po zmarłych stronach. W żadnym momencie sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie negowały zasadności działań zmierzających do ustalenia spadkobierców poprzednich współwłaścicieli nieruchomości, a poddane w wątpliwość było jedynie nienadanie E. P. legitymacji do zainicjowania powyżej opisanych postępowań sądowych. Konstrukcja użyta w postanowieniu o podjęciu postępowania z dnia 16 czerwca 2020 r. czyli przywołanie podstawy prawnej w postaci art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego faktycznie może budzić wątpliwości co do poprawności, natomiast została ona użyta celem wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3091/17, tj. zapewnienia wnioskodawczyni legitymacji do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o uregulowanie spadkobrania po zmarłych stronach niniejszego postępowania. Bezsprzecznym jest, że przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania ani wtedy ani teraz nie ustała, jednak Wojewoda nie widział innej możliwości realizacji zaleceń sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli sądu w niemniejszym postępowaniu poddana jest sprawa niewykonania przez Wojewodę wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 283/19. W wyroku tym Sąd stwierdzając po stronie Wojewody przewlekłość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi. Ocenie w aktualnie zainicjowanym postępowaniu podlega zatem to, czy Wojewoda zastosował się do tego zobowiązania, to jest czy faktycznie wydał akt administracyjny we wskazanym terminie. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, o czym stanowi już art. 154 § 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywnę, o której mowa w § 1, stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnym przepisów, a więc – w realiach rozpatrywanego przypadku – do kwoty 45.124,10 zł, która stanowi dziesięciokrotność kwoty 4.512,41 zł (zob. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r., M.P. z 2021 r., poz. 199). Stosownie do art. 154 § 7 P.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: D. B., K. A., N.-M. M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Zdaniem Sądu celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z dnia 12 października 2020 r. wzywające organ do wykonania wyroku. Niewątpliwie również wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 283/19 tutejszy Sąd uwzględnił skargę E. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczony zostały organowi w dniu 5 listopada 2019 r. (data prezentaty organu). Natomiast w dniu 13 marca 2020 r. (data prezentaty organu) nastąpiło doręczenia prawomocnego orzeczenia i zwrot akt sprawy. Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie budzi najmniejszej wątpliwości to, że Wojewoda nie wykonał wyroku tut. Sądu z 11 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 283/19. Wykonując ten wyrok, organ zobowiązany był do wydania aktu administracyjnego załatwiającego sprawę w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt organowi. Zatem termin ten zakończył się dnia 15 czerwca 2020 r. Z uzasadnienia wyroku z dnia 11 października 2019 r. jednoznacznie wynika, że Sąd uznał, iż zawieszenie postępowania przez okres blisko 7 lat dawało organowi realną możliwość doprowadzenia do uzyskania orzeczeń właściwych organów, w tym sądów powszechnych, stanowiących podstawę ustalenia kręgu stron postępowania. Tymczasem organ nie weryfikował wystarczająco działań podejmowanych przez strony postępowania wezwane do podjęcia określonych działań, nie weryfikował również działań podejmowanych w ramach struktury urzędu, które były przez niego inicjowane celem zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Podejmowane przez sam organ czynności w postaci wystąpień do stron, urzędów, sądów były w części nieskuteczne i pozorne, w części - spóźnione. Tymczasem kwerenda akt administracyjnych jasno uwidacznia, że po otrzymaniu wyroku wraz z aktami sprawy organ postanowieniem z dnia 15 czerwca 2020 r, podjął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej z wniosku E. P., a następnie już postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ponownie zawiesił postępowanie i zobowiązał E. P. na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych w postanowieniu stronach postępowania. Jak stanowi art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem Wojewoda, uwzględniając czas do dnia wydania niniejszego wyroku, ograniczył się wyłącznie do podjęcia postępowania, po to żeby następnego dnia ponownie je zawiesić. Taki sposób postepowania absolutnie nie jest wykonaniem wyroku Sądu w którym wyraźnie podniesiono, że organ w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt powinien wydać akt załatwiający, czyli kończący sprawę. W dalszym ciągu organ nie podjął działań skutecznych, zmierzających do usunięcia przyczyny zawieszenia postepowania, w szczególności do ustalenia kręgu stron postępowania. Wojewoda pozostaje zatem bezczynny, a bezczynność ta sprowadza się do niewykonania wyroku tut. Sądu z 11 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 283/19. Wobec powyższego, w oparciu o art. 154 § 1 P.p.s.a., zaistniała konieczność wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu wystarczającą w tym względzie – uwzględniając zarówno jej represyjny, jak i dyscyplinujący charakter – będzie grzywna wysokości 2.000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a. Określając wysokość grzywny tut. Sąd miał na uwadze długość przekroczenia wyznaczonego wyrokiem z 11 października 2019 r. terminu na załatwienie sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Wojewody w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, podjęcie postępowania a potem natychmiastowe jego zawieszenie i zobowiązanie ponownie strony do podejmowania czynności procesowych stworzyło stan rażącego naruszenia prawa. Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.