II SA/Kr 964/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2025 r., znak: SKO.GN/4160/53/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania oddala skargę. Burmistrz Miasta C. decyzją znak GGN.6845.403.9.2015.b z dnia 25 kwietnia 2025 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez P. w W. prawa użytkowania części nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna [...] - miasto, obręb [...] nr [...] o pow. 0,5061 ha (księga wieczysta nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania P. w W. wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - działając na podstawie art. 75 w związku z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzją z 11 czerwca 2025 r., znak SKO.GN/4160/53/2025 utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej jako u.r.o.d) - w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 tej ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto istotny jest brak zaistnienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać norm prawnych wynikających z innych ustaw, które regulują prawa innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości, która została objęta wnioskiem o stwierdzenie użytkowania. W szczególności chodzi o te prawa, których istnienia bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego. Do takich praw należy prawo użytkowania wieczystego, nabyte wcześniej, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r., przez inny podmiot, w tym przypadku Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez P. . W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,7152 ha w C., z podziału której powstała działka nr [...] o pow. 0,5061 nabyło przedsiębiorstwo państwowe F. w C. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy C. w użytkowaniu wieczystym P. Spółka Jawna z siedzibą w R. . W konsekwencji uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147, nb 1). Jeżeli w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń nabyło przedsiębiorstwo państwowe F. w C. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, że inne kategorie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych (System Prawa Prywatnego, Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe. C.H. Beck 2012, T. 4, s. 12-23, nb 17-19; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 17-24, nb 17-31). Dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie można poprzestać na wykładni językowej, albowiem rezultat tej wykładni jest sprzeczny z rezultatami wykładni systemowej. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. w W., zarzucając jej naruszenie - art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. ł ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) - dalej "ustawa o rod", poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rod nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność że nieruchomość znajduje się w ® użytkowaniu wieczystym (wyrok NSAz dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20), - art. 75 ust. 1 ustawy o rod poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 ustawy o rod określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród. - art. 76 ust. 2 ustawy o rod, poprzez przyjęcie iż do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20), - art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rod, brak jest takiego wymogu, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 15 października 2020 roku sygn. akt: I OSK 730/20, - art. 107 § 1 pkt. 6 ppsa w zw. z art. 7,77,80,89 § 2 kpa poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów dotyczących przepisów postępowania podniesionych przez stroną skarżącą i poprzestanie na zwięzłym wskazaniu, że organ I instancji ustalił wszelkie istotne okoliczności sprawy. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości potrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawą prawną wniosku, który wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne był art. 76 ust. 2 i art. 75 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Zgodnie z art. 75 tej ustawy: 1. W stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. (...) 6. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. 7. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 76 powołanej ustawy stanowi: 1. Właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. 2. W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. 3. Przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio. Okoliczności faktyczne dotyczące funkcjonowania na przedmiotowej nieruchomości ogrodu działkowego B. – F. nie budzą wątpliwości. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, jakie znaczenie w świetle przytoczonych wyżej przepisów ma fakt (bezsporny), że nieruchomość objęta postępowaniem jest w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. Problem ten był już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak na przykład w wyroku z 29 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2046/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) NSA wskazał: "Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta, może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że wskazany wyżej problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3612/18, z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18, z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21 oraz z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1839/22 ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego (w sprawie I OSK 3612/18 był to zarząd Lasów Państwowych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z powyższym stanowiskiem prawnym. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska, które zostało wyrażone w wyrokach NSA: z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 730/21 i z 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1707/20; w tym ostatnim wyroku zostało złożone zdanie odrębne. Jak wskazał skarżący kasacyjnie organ i zwrócono uwagę na ten fakt w cytowanym powyżej wyroku NSA z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1554/21, sędzia sprawozdawca w sprawach I OSK 730/21 i I OSK 1707/20 był w składzie później rozpoznanej sprawy I OSK 2446/20 - wyrok z 23 lutego 2021 r. (powołany wyżej), w którym wyrażone zostało odmienne stanowisko, a zdanie odrębne nie zostało złożone." Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą również nie podziela tego ostatniego poglądu. Prawo użytkowania wieczystego jest bardzo zbliżone do prawa własności i mimo, że formalnie nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego bądź też Skarbu Państwa, w sposób oczywisty nie pozostaje we władaniu tych podmiotów. Konieczne jest dokonanie systemowej wykładni przytoczonych wyżej przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w świetle zasady ochrony praw nabytych. Uprawnienia użytkownika do korzystania z rzeczy w znacznej części pokrywają się z uprawnieniami użytkownika wieczystego. Skoro w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przedmiotowa nieruchomość pozostawała już w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, to nie jest możliwe jednoczesne powstanie na niej prawa użytkowania w trybie art. 75 i 76 powyższej ustawy. Prowadziłoby to do naruszenia praw użytkownika wieczystego. Tak więc pomimo, że w przepisach tych mowa jest jedynie o istnieniu rodzinnego ogrodu działkowego, "zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego", to należy podzielić stanowisko przeważające w orzecznictwie sądów administracyjnych, że istnienie prawa użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania w związku z funkcjonowaniem ogrodu działkowego na danej nieruchomości. Zarzuty skargi poglądu tego w sposób skuteczny nie podważyły. W szczególności niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organy administracji art. 107 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pomijając fakt, że art. 107 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, ustawa ta (poza wyjątkowymi przepisami jak np. art. 153) nie ma zastosowania do postępowania administracyjnymi przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.