I OSK 3613/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2208/17 w sprawie ze skargi "A" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2208/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 12 kwietnia 2016 r. "B" wystąpił do Starosty [...] o stwierdzenie nabycia przez "A" z siedzibą w [...] prawa użytkowania nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...]-część, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w trybie art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40, zm. [z 2015 r. poz. 528], dalej urod bądź ustawa z 2013 r.), jako zajętej pod rodzinne ogrody działkowe [k. 6-1 akt Starosty]. Art. 75 w ust. 6 urod stanowi, że "w przypadku zaniechania wydania decyzji [o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego], o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy." Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 1, ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez "A" prawa użytkowania nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...]-część, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania Starosta ustalił, że decyzja, o której mowa w art. 75 ust. 1 urod w terminie zakreślonym w tym przepisie w odniesieniu do istniejących na przedmiotowej nieruchomości rodzinnych ogrodów działkowych nie została wydana. Niemniej mając na względzie, że nieruchomość stanowi już przedmiot użytkowania wieczystego "C" (dalej PKP) ocenił, że zaistniała przeszkoda prawna umożliwiająca stwierdzenie nabycia prawa jej użytkowania przez PZD na podstawie ust. 6 art. 75 urod. Godziłoby to w przynależne użytkownikowi wieczystemu prawa wynikające z art. 233 i 234 kc. Z tego powodu decyzją z [...] września 2017 r. Starosta [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości [k. 44-43 akt Starosty]. Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania "A" z siedzibą w [...] (dalej PZD, skarżący bądź Związek), utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2017 r. nr [...] Starosty [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez "A" prawa użytkowania nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...]-część, z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na części nieruchomości położonej w gminie [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...], zlokalizowany jest utworzony w 1987 r. "D", wpisany do rejestru Polskiego Związku Działkowców pod nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym PKP. Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości, a PKP prawo użytkowania wieczystego oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń z mocy prawa - co stwierdził decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2010 r.) Wojewoda [...] [k. 33 akt Starosty]. Z opisu przedmiotu decyzji z [...] kwietnia 2010 r., zawartego w księdze wieczystej wynika, że wydana ona została w trybie art. 37a [ust. 1, 2 i 4] ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z "2017 r. poz. 680" [winno być "2000 r. nr 84 poz. 948 ze zm. - ostatnia Dz. U. z 2009 r. po. 633"]), potwierdzającej nabycie prawa do nieruchomości z dniem 1 czerwca 2003 r. Kolegium podzieliło argumentację Starosty wskazując, że decyzja stwierdzającą nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania, by mogła być wykonalna musi uwzględniać ograniczenia wynikające z innych przepisów prawa, w tym przepisów kodeksu cywilnego. Skoro z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wynika, że PKP nabyła prawo użytkowania wieczystego do całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przed dniem wejścia w życie ustawy z 2013 r., to tej okoliczności nie można było w sprawie pominąć. Omawiając użytkowanie wieczyste i ograniczone prawo rzeczowe jakim jest użytkowanie, Kolegium zauważyło, że stwierdzenie nabycia użytkowania przez PZD w odniesieniu do nieruchomości, która w dacie wejścia w życie powołanej ustawy obciążana była prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu stanowiłoby ingerencję w prawa użytkownika wieczystego i tym samym naruszało istotę tego prawa. Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie po myśli art. 253 § 2 kc wykonywanie prawa użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części, jednakże samo użytkowanie obciążałoby całą nieruchomość, a więc również tę część która jest wykorzystywana przez użytkownika wieczystego na jego cele. Z art. 253 § 2 kc wynika, że część nieruchomości, na której użytkowanie będzie wykonywane, winna być oznaczona, czyli dostatecznie zindywidualizowana. W przypadku nieruchomości gruntowej należy określić nie tylko jej obszar, ale także położenie fragmentu objętego treścią uprawnień użytkownika. Tymczasem jak stwierdzono w protokole oględzin nieruchomości [z 20 grudnia 2016 r.; k. 32-32v akt Starosty], na gruncie brak jest widocznych znaków wskazujących jaka powierzchnia ogródków działkowych znajduje się na terenie należącym do PKP. W związku z powoływaniem się przez odwołującego na pozytywne decyzje Starosty [...] z [...] września 2016 r. i Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. (których nie załączono do odwołania [k. 52-47a akt Starosty]), mających być wydanymi w analogicznych sprawach, Kolegium zauważyło, że nie jest związane rozstrzygnięciami innych organów administracji publicznej i prezentowaną przez nie wykładnią prawa [odpis decyzji z [...] października 2017 r. w aktach SKO]. "A" w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił decyzji z [...] października 2017 r. rażące naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 7, 8, 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa, polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie załączył do odwołania dokumentów, z których wnosił o przeprowadzenie dowodu, tj. 2 decyzji administracyjnych innych organów, zwracając przy tym uwagę, że były one wymienione w załącznikach do odwołania od decyzji Starosty [...]. Naruszenie to miało zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzje te donosiły się do analogicznego stanu sprawy jak w sprawie niniejszej; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na braku wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ I instancji przeprowadził wyjątkowo skromne postępowanie dowodowe, a organ odwoławczy nie przeprowadził go w ogóle, mimo żądania strony, w związku z czym stan faktyczny został ustalony całkowicie wadliwie; 3. prawa materialnego - art. 75 ust. 6 oraz art. 76 ust. 1 urod polegające na błędnym niezastosowaniu i nieuprawnionym "dodaniu" innej przesłanki negatywnej powodującej konieczność wydania decyzji odmownej - istnienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy powyższy przepis nie uniemożliwia wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości obok prawa użytkowania wieczystego, a przepisy ww. ustawy stanowią lex specialis wobec przepisów kodeksu cywilnego, wobec czego organy nie mogły ich zastosować. PZD wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 2-31 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 32-32v akt sądowych). W uzupełnieniu argumentacji skargi, w piśmie procesowym z 13 czerwca 2018 r. PZD podnosił, że w przepisach kodeksu cywilnego znajdują się przepisy służące usuwaniu ewentualnej kolizji praw o podobnej treści lub charakterze, do tego samego przedmiotu, jak np. art. 249 § 1 kc i wynikająca z niego zasada pierwszeństwa praw "prior tempore[,] potior iure". Zwracał uwagę, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z 13.6.2017 r. IV SA/Po 143/17, że nie jest rzeczą organów administracji rozstrzyganie ewentualnych sporów cywilnych pomiędzy stronami, zastrzeżonych do właściwości sądów cywilnych. Przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie uzależniają dopuszczalności stwierdzenia nabycia (ex lege) na podstawie art. 75 użytkowania, od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób, jak np. ma to miejsce w przypadku art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ruchomościami [Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn] (k. 40-41 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 2208/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z "2017 r. poz. 2176" [winno być "2014 r. poz. 40; zm. z 2015 r. poz. 528 i z 2016 r. poz. 2260"]), który w ust. 1 określa pozytywne przesłanki wydania w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 19 stycznia 2016 r.) decyzji o likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, zorganizowanych na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do których stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ów ogród nie posiada tytułu prawnego. Ustęp 6 art. 75 stanowi, że w przypadku zaniechania wydania decyzji [o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego], o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy [art. 75 ust. 6 urod]. Stwierdzenie nabycia tego prawa następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa księdze wieczystej (art. 75 ust. "6" [winno być "7"] zdanie pierwsze urod). Organem właściwym do jej wydania w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. ust. "6" [winno być "7"] zd. 2 urod). W art. 76 ust. 1 uregulowano przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuację gdy stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r. [; art. 80 urod]). Z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie art. 75 ust. 6 urod jest spełnienie jedynie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy i kolejnych 24 miesiącach; przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego; niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto brak wystąpienia choćby jednego z warunków o których mowa w art. 76 ust. 1 urod, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, stan faktyczny z punktu widzenia tych przesłanek, został ustalony w sposób prawidłowy i co do zasady - mimo podniesionych zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa - nie jest przez "A" kwestionowany. Poza sporem jest, że na części stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...], funkcjonuje rodzinny ogród działkowy [...], utworzony w tej formule prawnej w 1987 r. Niekwestionowane jest, że decyzja o jego likwidacji, w terminie określonym w art. 75 ust. 1 urod nie zapadała i nie miało to związku z zaistnieniem przyczyn, o których mowa w art. 76 ust. 1 urod. Niesporne jest, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do tej części nieruchomości, na której ogród ów funkcjonuje, a sama ta nieruchomość stanowi już przedmiot użytkowania wieczystego. Poprawność poczynionych w tym aspekcie ustaleń stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń Sądu I instancji i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Istotą sporu jest to, czy w sytuacji gdy nieruchomość, na której urządzono rodzinny ogród działkowy stanowi już przedmiot praw podmiotowych przynależnych osobom trzecim - w tym wypadku prawa użytkowania wieczystego przynależnego "C" - stanowi przeszkodę uzyskania na niej z mocy art. 75 ust. 6 urod przez stowarzyszenie ogrodowe ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania - jak przyjęły organy. Czy też jest to okoliczność irrelewantna - jak utrzymuje skarżący, z uwagi na brak ujęcia wprost w komentowanym przepisie zastrzeżenia, że nabywane przez stowarzyszenie prawo "nie może naruszać praw osób trzecich" - tak jak ma to miejsce choćby w przepisach uwłaszczeniowych ujętych w innych ustawach, np. w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn). Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego. Brak wyrażonego explicite w art. 75 ust. 6 urod wspomnianego zastrzeżenie nie oznacza, że takowe w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (uzasadnienie uchwały SN z 25.4.2003 r. III CZP 8/03, OSNC 2004/1/1; wyrok NSA z 27.5.2007 r. II FSK 198/09, Lex 824511). Taka sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 urod i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzuciu innych podmiotów z przynależnych im do nieruchomości praw, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 urod jest zdaniem składu orzekającego w sprawie nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Prowadziłoby do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Trafne jest stanowisko organów, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 urod (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 urod), stwierdzenie nabycia użytkowania nie może nastąpić w sytuacji gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem "A", których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. kc. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego (tu [...] z 12 kwietnia 2016 r.). Organy orzekające prawidłowo odwołały się do przepisów regulujących instytucję prawa użytkowania wieczystego i kolizji praw wynikających z prawa użytkowania wieczystego z prawem użytkowania. Nie ma racji skarżący, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi lex specialis wobec przepisów kodeksu cywilnego, a tym samym wyłącza stosowanie tych ostatnich w sprawie. Przeczy temu sama treść art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 urod, który w zakresie rozumienia pojęcia użytkowanie wprost odsyła do unormowań kodeksu cywilnego. Z art. 233 kc wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Według art. 252 kc rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już zatem tylko zestawienie wynikającego z tych unormowań cech użytkowania wieczystego i użytkowania wskazuje, że ich równoczesne wykonywanie nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić to, że prawo użytkowania wieczystego do objętej postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, prawidłowa jest konstatacja organów, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 urod. Skoro nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie urod stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego PKP SA i taki stan prawny istniał także w dniu 19 stycznia 2016 r., to wydanej w takich uwarunkowaniach faktycznoprawnych decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez "A" prawa użytkowania zajętej pod ogrody części nieruchomości - o czym w rozpoznawanej sprawie orzekł Starosta decyzją z [...] września 2017 r. - nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 urod. Stąd nie narusza także tego przepisu utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] października 2017 r. Podniesione względem niej zarzuty naruszenie prawa materialnego Sąd I instancji uznał za chybione. Sąd I instancji nie dostrzegł by przy jej wydaniu doszło do istotnego naruszenia zasad procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo; co do kluczowych w sprawie okoliczności nie jest sporny i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Wbrew zarzutom skargi, nie stanowi naruszenia procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 78 § 1 i art. 75 § 1 kpa, brak przeprowadzenia dowodu z decyzji administracyjnych wydanych przez inne organy w analogicznych (zdaniem skarżącego) sprawach - o co PZD wnioskował w odwołaniu od decyzji I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 4.8.2017 r. I OSK 1607/16, Lex 2345355). Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Przedmiotem dowodzenia za pośrednictwem dowodów wskazywanych w odwołaniu nie miały być istotne w sprawie fakty, ale wykładnia prawa. Ta zaś nie podlega dowodzeniu w sposób opisany w art. 78 kpa. Organy administracyjne nie są - na co słusznie zwracało uwagę Kolegium - związane przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy stanowiskiem i poglądem prawnym prezentowanym w innej sprawie (choćby była ona analogiczna). Stąd to, jakimi motywami kierowały się organy administracji publicznej podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie w odrębnych sprawach, dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie miało i nie mogło mieć znaczenia. Skargę kasacyjną wywiódł "A" w [...], reprezentowany przez r. pr. L.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2208/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 233 i 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości Skarbu Państwa w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo że w świetle art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 urod nie stanowi to przesłanki negatywnej stwierdzenia nabycia (z mocy ustawy) przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO oraz decyzji Starosty [...] w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 68-73 akt sądowych). Pismem z: 28 października 2020 r. (pełnomocnik PKP SA); 28 października 2020 r. (SKO w [...]) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 94-95, 105 akt sądowych). Pismami z: 12 listopada 2020 r. i 1 grudnia 2020 r. "A" w [...], reprezentowany przez r. pr. D.S., podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o przeprowadzenie rozprawy (k. 107-109 akt sądowych). Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. I OSK 3613/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 124 akt sądowych). Pismem z 1 lipca 2021 r. "A" w [...], reprezentowany przez r. pr. D.S., podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie (k. 133-136 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), przeto stan faktyczny, aprobowany wyrokiem I instancji, był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych [Dz. U. z 2014 r. poz. 40; zm. z 2015 r. poz. 528 i z 2016 r. poz. 2260] oraz art. 233 i 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [Dz. U. z 2017 r. poz. 459, zm. poz. 933 i 1132]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zgodnie z art. 75 ust. 1 urod, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl ust. 6 art. 75 urod, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na podstawie art. 75 ust. 6 urod jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Nadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 urod, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Trafnie Sąd I instancji uznał, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 urod może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Kodeks cywilny przewiduje możliwość ustanowienia użytkowania na prawie, co mogłoby rozwiązać kwestię korzystania z gruntu pozostającego zarówno w użytkowaniu wieczystym, jak i w użytkowaniu, ale do powstania użytkowania na prawie użytkowania wieczystego konieczna byłaby czynność prawna pomiędzy uprawnionymi, albo wyraźny przepis prawa. Art. 75 ust. 1 i 6 urod, na które powołał się PZD wnioskujący o stwierdzenie nabycia użytkowania, nie przewidują powstania użytkowania zwykłego z mocy prawa na prawie użytkowania wieczystego, a jedynie na własności nieruchomości. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2000 r. nr 84 poz. 948 ze zm.), potwierdził nabycie przez Polskie Koleje Państwowe SA prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z dniem 1 czerwca 2003 r. Decyzja ta, będąca podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość została wówczas rozdysponowana w myśl art. 21 ugn. Zgodnie z tym przepisem, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyłączone są nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 147, nb 1). Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz własność znajdujących się na gruncie budynków i innych urządzeń nabyły Polskie Koleje Państwowe SA z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r., to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, że inne kategorie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą znajdować się w innych zasobach nieruchomości Skarbu Państwa, np. w zasobie nieruchomości leśnych, w zasobie nieruchomości rolnych (System Prawa Prywatnego, Z. Truszkiewicz w: red. E. Gniewek, Prawo rzeczowe. C.H. Beck 2012, T. 4, s. 12-23, nb 17-19; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 17-24, nb 17-31). Określony w decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2010 r. r. sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości ma takie znaczenie, że wyłącza możliwość korzystania w taki sam sposób z tej nieruchomości przez osoby trzecie. System prawa winien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 urod i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania zwykłego) do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza użytkowania wieczystego. Zakres uprawnień przysługujących właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu jest zbliżony, ale nie taki sam. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istota uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego jest taka sama - zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty mogą korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (Z. Truszkiewicz - op. cit., C.H. Beck 2012, T. 4, s. 18-20, nb 25, 26; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 24-27, nb 32-36). Przyjęcie odmiennej wykładni art. 75 ust. 6 urod jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym (silnie chronionym prawie użytkowania wieczystego) i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Niewskazanie w art. 75 ust. 6 urod zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Wynika to z istoty prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 urod (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem "A", których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne kc. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego. Rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie; art. 252 kc). Już samo zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego w zakresie odpowiadającym istocie użytkowania zwykłego nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że w niniejszej sprawie prawo zarządu do objętej postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, przyjąć należy, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 urod (wyroki NSA z: 15.6.2019 r. I OSK 2408/18; 23.2.2021 r. I OSK 2446/20, cbosa). Zgodnie z art. 252 kc, do którego to przepisu nawiązują art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 urod, użytkowanie rzeczy polega na jej używaniu i pobieraniu z niej pożytków. Na używanie rzeczy składa się jej posiadanie i korzystanie z niej (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 691, uw. 4; J. Ciszewski i P. Nazarek, Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019). Po myśli art. 233 kc, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ów przepis dotyczy wprawdzie wprost sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności prawnej (umownie), ale nie ulega wątpliwości, że jest on również podstawą dla określenia uprawnień użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w inny, szczególny sposób. Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych prawa rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (art. 112 ust. 2 ugn). Wywłaszczenie musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób przyjąć, by przepisami umożliwiającymi wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego nieruchomości i to w tym przypadku nieruchomości, którą również nabył z mocy prawa (z dniem 1 czerwca 2000 r.) mogły być przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Skoro na używanie (będące jednym z uprawnień użytkownika) składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, to tym samym, to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującemu użytkownikowi wieczystemu. W sytuacji gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swego prawa w pełni realizować a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest obowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat. Nic nie stoi na przeszkodzie, by użytkownik wieczysty ustanowił na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wniosek "A" stowarzyszenie ogrodowe w [...] dotyczył wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania na ww. nieruchomości a nie na prawie użytkowania wieczystego na niej ustanowionego ex lege. Istota służebności przesyłu różni się zasadniczo od istoty użytkowania zwykłego. Z tej przyczyny pogląd prawny zaprezentowany w postanowieniu z 7.7. 2017 r. V CSK 598/16 Sądu Najwyższego, przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie przeciwi się wykładni prawa zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Sąd Najwyższy wskazał bowiem, że użytkownik wieczysty, który z mocy prawa lub na podstawie umowy z właścicielem i konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej nabył to prawo na nieruchomości o określonych właściwościach fizycznych i z istniejącym ograniczeniem w zakresie możliwości korzystania z niej, musi się liczyć z trwałym znoszeniem stanu ukształtowanego położeniem zainstalowanych urządzeń. W doktrynie dominuje stanowisko, że użytkownik wieczysty może ustanowić ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania zwykłego czy służebności. Użytkownik wieczysty, ustanawiając ograniczone prawo rzeczowe, zwłaszcza umożliwiające korzystanie z nieruchomości, obciąża w istocie nieruchomość, ograniczając tym samym swoje prawo rzeczowe. Użytkownik wieczysty obciąża w takich przypadkach - wbrew temu co wynika z art. 241 kc - nieruchomość, a nie prawo użytkowania wieczystego. Bardziej zdecydowanie za możliwością ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych przez użytkownika wieczystego, w szczególności w odniesieniu do służebności, opowiedziała się judykatura, odwołująca się do argumentów podnoszonych w literaturze (Z. Truszkiewicz - op. cit. C.H. Beck 2012, s. 32-33, nb 49 i przywołane przez Autora orzecznictwo Sądu Najwyższego - przypis 128; C.H. Beck 2021, T. 4, s.). Sytuacja taka różni się zasadniczo od nabycia prawa użytkowania zwykłego w drodze wywłaszczenia (E. Gniewek - op. cit. C.H. Beck 2012, s. 120, nb 41; C.H. Beck 2021, T. 4, s. 49-50, nb 77). Ze względu na skuteczność erga omnes ograniczonych praw rzeczowych możliwa jest kolizja między nimi, polegająca na tym, że wykonywanie jednego prawa odbywałoby się z uszczerbkiem dla innego. Każde prawo rzeczowe obciąża całą rzecz, a przy tym jest skuteczne wobec osób uprawnionych z tytułu dalszych praw rzeczowych. Zgodnie z zasadą prior tempore, potior iure, jeżeli kilka ograniczonych praw rzeczowych obciążają tę samą rzecz, prawo powstałe później nie może być wykonywane dla prawa dla prawa powstałego wcześniej. Prawo powstałe wcześniej może być wykonywane tak, jakby prawo powstałe później nie istniało (E. Gniewek - op. cit. C.H. Beck 2012, s. 122, nb 51; s. 123, nb 58, 59; op. cit. C.H. Beck 2021, s. 160, nb 76; s. 162-163, nb 86-88;). Ta sama zasada dotyczy relacji między wcześniej powstałym prawem użytkowania wieczystego a później powstałym prawa użytkowania zwykłego. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wykładnia art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 urod oraz art. 233 i 252 kc, za którą opowiada się skarżący kasacyjnie, prowadziłaby do faktycznego wywłaszczenia części prawa użytkowania wieczystego, powstałego wcześniej. Skoro żaden z argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż leżącego u podstaw zaskarżonego wyroku, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).