II SA/Kr 989/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Rada Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Rada Gminy stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie Rada Gminy w zakresie jego: § 2, § 7 i § 10 ust. 2. Prokurator Rejonowy w Gorlicach, działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 91, art. 94, i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XI/64/15 Rady Gminy Ropa z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ropa. Uchwale tej zarzucił: - istotne naruszenie prawa a to art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U z 2015 r poz 139 , obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 328 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r nr 100 poz. 908, obecnie t.j. dz. U. z 2016 poz. 283) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie w § 2 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie gminy Ropa" definicji legalnych ( tzw. słowniczka) stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca, -istotne naruszenie prawa a to art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U z 2015 r poz. 139, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 328 ze zm.) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie w § 7 ust 1-8 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie gminy Ropa" regulacji odnoszącej się do okresu obowiązywania umowy o odprowadzanie ścieków, zasad jej zmiany , rozwiązywania i wygasania pomimo tego , że zgodnie z tą ustawą materia ta powinna zostać uregulowana w treści umowy zawieranej z odbiorcą usługi , zaś regulamin winien określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, - istotne naruszenie prawa a to art. 19 i art. 15 ust 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U z 2015 r poz 139 , obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 328 ze zm.) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez nieuprawnioną modyfikację treści art. 15 ust 3 ustawy w § 10 ust 2 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie gminy Ropa" i nałożenie na osobę ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, w sytuacji gdy ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprost stanowi, że koszty te ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Stawiając powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z w zaskarżonym zakresie. Na uzasadnienie wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i ma charakter zależny od ustawy i w związku z tym nie może regulować materii w sposób sprzeczny z ustawą. W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń ani nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych (§ 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, zakres spraw, jakie winny być uregulowane w regulaminie jest ścisłe określony, więc treść regulaminu nie może wykraczać poza materię przewidzianą w tym artykule. Regulamin musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego brak było upoważnienia do wprowadzenia w uchwale powtórzeń, a tym bardziej modyfikacji pojęć, bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa. Charakter przekroczenia ma również zamieszczenie uregulowań dotyczących okresu obowiązywania zawieranych umów, zasad ich rozwiązywania, zmiany i wygaszania. Z brzmienia art. 6 ust 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że ustawodawca wprost określił, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą usługi a przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, zaliczając postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia do koniecznych jej elementów. Umowa o odprowadzanie ścieków jest przecież umową cywilno – prawną i w oparciu o art. 750 k.c. stosuje się do niej przepisy o zleceniu. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w sposób nieuprawniony ograniczają swobodę zawierania umów, która zgodnie z art. 353 (1) k.c. musi wyraźnie wynikać z mocy ustawy. Zgodnie z art. 15 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków – koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Treść uchwały jest i w tym zakresie sprzeczna z ustawą. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ropa wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że "słowniczek" w uchwale został wprowadzony, aby zainteresowani poprawnie interpretowali zapisy regulaminu. Regulamin zawiera ogólne ramy zawierania umów zgodnie z art. 19 ust 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdzie ustawodawca dał upoważnienie do określania w trybie regulaminu warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Skoro gmina nie zaopatruje mieszkańców w wodę, jedynie umożliwia odprowadzanie ścieków do gminnej sieci kanalizacyjnej, to jeżeli właściciel zdecyduje, że chce rozliczyć się metodą "licznikową ", to musi ponieść koszty związane z zakupem i montażem licznika. Koszty zakupu wodomierza odnoszą się do sytuacji, gdy mieszkaniec zaopatrywany jest w wodę przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Mieszkańcy na terenie Gminy Ropa nie korzystają z wodociągu komunalnego tylko z indywidualnych ujęć, w związku z tym nie ponoszą opłat za zużyta wodę a jedynie za odprowadzane ścieki. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Rozpoznając sprawę w świetle przywołanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Sąd w całości podziela ocenę prawną zaprezentowaną przez skarżącego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Podjęta na podstawie art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r. poz. 139 ze zm.) uchwała nr XI/64/15 Rady Gminy Ropa z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ropa stanowi akt prawa miejscowego, co wynika bezpośrednio z tego przepisu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, poza tym nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 19 ust 1 - 2 tej ustawy - Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Artykuł 19 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy brak jest upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w uchwale powtórzeń lub modyfikacji pojęć bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zawartych w ustawie. Ponadto jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, to jest z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych oraz z § 143 w zw. z § 137, w myśl którego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtórzony przepis ustawy będzie, bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Zaskarżona uchwała w swoim § 2 zawiera niepotrzebne definicje tzw. "słowniczek pojęć", podczas gdy rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania pojęć, którym wartość normatywną przypisał ustawodawca we własnym zakresie. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały) regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Jednak w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy, wyraźnie wskazano, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, która zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (ust. 3). Z powyższego wynika, że kwestie zawarte § 7 (szczegółowe warunki umowy) załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ropa kształtuje wyłączna wola stron zawieranej umowy, co oznacza, że nie może ich normować akt prawa miejscowego, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale. Ustawodawca pozostawił stronom umowy o odprowadzanie ścieków swobodę w kształtowaniu treści tej umowy. Określenie wskazanych w tym przepisie elementów przez Radę Gminy w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona. Treść takiej umowy, jak trafnie argumentował Prokurator, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest Rada Gminy Ropa uchwalająca regulamin odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać i w nią ingerować. Wprawdzie w art. 19 ust. 2 ustawy wskazano na potrzebę uregulowania w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, to jednak nie ulega wątpliwości, że – jak wyżej wskazano – przepis ten odczytywać należy w kontekście pozostałych przepisów ustawy, a więc w taki sposób, by nie prowadzić do ich wzajemnej sprzeczności. Oznacza to, że szczegółowe obowiązki stron umowy winny być określone w umowie zawieranej na podstawie przepisów ustawy przez odbiorcę usług. Podjęta uchwała w sposób nieuprawniony modyfikuje również treść art. 15 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przerzucając na odbiorcę usługi w § 10 ust 2 załącznika obowiązek ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Obciążenie takim obowiązkiem usługobiorców było niedopuszczalne, albowiem ustawa nakłada na takie osoby jedynie obowiązek pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3), a nie daje podstaw do nałożenia na odbiorców usług obowiązku ponoszenia kosztów zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z wyraźnego brzmienia art. 15 ust. 3 ustawy, ponosi wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kosztów tych nie można, więc przerzucać na odbiorców usług. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, jak słusznie zarzuca skarga, że przepisy prawa nie dają podstawy do stanowienia przez Radę Gminy Ropa zakwestionowanych norm prawa lokalnego. Skutkiem stwierdzenia braku podstawy prawnej jest orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2, § 7 i § 10 ust 2, bowiem wskazane uchybienia mają charakter istotnych. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie naprowadzonych przepisów.