II SA/Kr 994/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących R.F. i M.F. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/KR 994/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 marca 2002 r. (Nr....) Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 39, 40 ust. 1 i ust. 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.B. oraz R.K. i M.K. , ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego, położonego między ul. [....] w K. na działkach nr nr [....] . Decyzją z dnia 16 października 2002 r. (.....), wydaną na wniosek B.B. oraz M.K. i R.K. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmienił decyzję z dnia 1 marca 2002 r. w zakresie załącznika graficznego w ten sposób, że "planowana inwestycja oprócz dz. nr nr [....] Obr. [....] miała obejmować również działki nr nr [....], Obr. [....]. R.F. i M.F. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. wskazując, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji była inwestycja polegająca na zarurowaniu rowu melioracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości był to naturalny ciek wodny, stanowiący dopływ rzeki [....]. Wskazali nadto, że inwestorzy nie zastosowali się do warunków zawartych w tej decyzji. Ich zdaniem realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego powodować będzie naruszenie interesów osób trzecich poprzez zagrożenie ich życia i zdrowia jak również zagrożenie dla mienia i środowiska, dlatego też projekt techniczny winien być uzgodniony z właścicielami nieruchomości sąsiednich. Decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 kpa, w związku z art. 42 ust. 1, 2, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 1 marca 2002 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Według Kolegium kwestionowane rozstrzygnięcie, wbrew wymogom wynikającym z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie określało rodzaju planowanej inwestycji, nie precyzowało warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych. Wydane zostało z pominięciem obowiązku określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Na skutek rozpatrzenia wniosku B.B. oraz R.K. i M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 6 czerwca 2006 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 20 lutego 2006 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B.B. oraz R.K. i M.K. Wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 911/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2006 r. Sąd stwierdził, że Kolegium Odwoławcze nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje status strony postępowania. Wskazał, że w celu prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii należy jednoznacznie określić położenie nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców oraz ustalić, czy i w jaki sposób planowana inwestycja oddziaływuje na te nieruchomości. Decyzją z dnia 7 maja 2008 r. (.....), na podstawie art. 157§1 i 2 kpa, art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999r. . nr 15, poz. 139 ze zm.) , art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oraz art. 128 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podał co następuje: Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl przepisu art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadą jest, iż stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zawsze właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej z terenem zamierzonej inwestycji. W zależności jednak od okoliczności sprawy przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Kryterium oceny w tym zakresie jest zaś kwestia oddziaływania inwestycji z uwagi na jej rozmiar i charakter, nie tylko na działki sąsiednie, ale także na nieruchomości dalej położone. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło dla działek nr [....] i nr [....] obr. [....]. Zatem stronami tego postępowania będą oprócz inwestorów – B.B. oraz R.K. i M.K. właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 marca 2002 r. R.F. i M.F. oraz M.G. i K.Z. (właściciele działek nr ... i nr.....) nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589 ze zm.) nie zaliczało inwestycji polegającej na zarurowaniu rowu melioracyjnego do inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska i zdrowia ludzi, względnie mogącej pogorszyć stan środowiska. Wobec powyższego nie można było przyznać przymiotu strony właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości nie sąsiadującym bezpośrednio z terenem inwestycji ze względu na interes prawny lub obowiązek tych osób. Tak więc, w niniejszej sprawie, podmiotom wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje status strony postępowania. Takie stanowisko wyraził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w decyzji z dnia 5 listopada 2007r. (Nr....). W opisanej decyzji zawarte zostało pouczenie o możliwości jej zaskarżenia przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy . Stosując się do tego pouczenia R.F. i M.F. wniosek taki złożyli. Postanowieniem jednak z dnia 30 kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku wskazując, że w istocie kwestionowana decyzja z dnia 7 maja 2008 r. zapadła "w drugiej instancji", bo po uchyleniu przez Sąd decyzji poprzednio wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznanie zatem obecnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznaczałoby wydanie decyzji w "trzeciej instancji". Wskazało też Kolegium, że od jego decyzji z dnia 7 maja 2008 r. przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, której jednak – w opisanej sytuacji – winien towarzyszyć wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. R.F. i M.F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia 7 maja 2008 r. wnioskując jednocześnie o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił R.F. i M.F. termin do wniesienia skargi. W skardze skarżący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie organ orzekający nie zbadał czy planowana inwestycja oddziaływuje czy nie na nieruchomość wnioskodawców. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że rodzaj inwestycji nie został ujęty w w/w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., a nie wyjaśniono innych okoliczności mogących przesądzić o oddziaływaniu danej inwestycji na nieruchomości leżące w jej pobliżu. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 kpa. Nie ustosunkował się też organ należycie do podnoszonego od początku zarzutu, że inwestycja dotyczy cieku wodnego, a nie rowu. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 marca 2002 r. została zmieniona na zgodny wniosek stron decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 października 2002 r. w ten sposób, że oprócz działek nr [....] i [....] obr. [....] inwestycja miała obejmować też działki [....] i [....] obr. [....]. sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną jako dz. nr [....] obr. [....] należącą do występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności R.F. I M.F. Fakt ten pominięto wydając rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodał, że działka nr [....] obr. [....] stanowiąca własność skarżących sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, ale nie przesądza to automatycznie, że jej właściciele są stronami postępowania administracyjnego. Istotne jest bowiem ustalenie zakresu oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość. Zdaniem Kolegium przedmiotowa inwestycji ma charakter inwestycji liniowej. Jej przebieg i oddziaływanie zamyka się na terenie, na którym jest projektowana. Zatem nie zmienia ona sposobu zagospodarowania terenu w taki sposób, aby można było mówić o jej oddziaływaniu na nieruchomości przylegające do terenu inwestycji. Również w decyzji wzizt wskazano, że projektowana inwestycja nie ogranicza, ani nie czyni niemożliwym sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego, w tym działki [....] obr. [....]. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r.(II SA/Wa 106/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W rozpoznawanej sprawie, działając w ramach tak określonych uprawnień (a więc poza zarzutami skargi) Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności zaskarżona decyzja wymaga weryfikacji pod względem proceduralnym. Decyzja ta zapadła po uchyleniu przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2006 r. wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 marca 2002 r. Ani jednak treść decyzji, ani wskazana w niej podstawa prawna, ani pouczenie temu etapowi postępowania administracyjnego nie odpowiadają. Jest rzeczą oczywistą, że decyzja ta wydana została w przekonaniu, że wyrokiem Sądu z dnia 17 października 2007 r. uchylone zostały zarówno decyzja z dnia 6 czerwca 2006 r. , jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 20 lutego 2006 r. Dlatego właśnie organ, ustaliwszy, że skarżącym przymiot stron nie przysługuje, umorzył wszczęte na ich wniosek postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 marca 2002 r. z pominięciem faktu, że decyzją z dnia 20 lutego 2006 r., po rozpoznaniu wniosku tych samych osób, stwierdził nieważność rzeczonej decyzji z 1 marca 2002 r. Opisane uchybienie doprowadziło do stanu, w którym w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje tego samego organu rozstrzygające kwestię nieważności decyzji z 1 marca 2002 r. w różny sposób: pierwsza stwierdza nieważność na wniosek R.F. i M.F. , druga umarza to samo postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jest oczywiste, że drugą z wymienionych decyzji należało potraktować jak decyzję "drugoinstancyjną", wydaną w istocie na skutek złożenia pierwszego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Słusznie bowiem organ zauważa, że założenie przeciwne oznaczałoby konieczność rozpoznania kolejnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji w trzeciej niejako instancji. Poprzez odmowę merytorycznego załatwienia kolejnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uniknięto więc wskazanego naruszenia. Rozwiązanie to jednak nie doprowadziło do wyeliminowania decyzji z dnia 20 lutego 2006 r., nie zmieniło więc stanu rażąco naruszającego prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została w tym etapie postępowania administracyjnego, w którym sprawę ulokował wyrok Sądu z dnia 17 października 2007 r. Skargę więc na tę decyzję należało przyjąć do rozpoznania. Wynikiem zaś rozpoznania skargi jest stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo, bo wydanej z oczywistym naruszeniem reguł postępowania określonych przepisem art. 138 w związku z art. 127 § 3 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że i pod względem merytorycznym sprawa nie została należycie wyjaśniona. W wyroku z dnia 17 października 2007 r. Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji, przy uwzględnieniu położenia ich nieruchomości i charakteru oddziaływania zamierzonej inwestycji, przysługuje przymiot strony. Badając te kwestie organ w ogóle pominął fakt, że teren inwestycji, na skutek decyzji zmieniającej decyzję wzizt z 1 marca 2002 r., powiększył się o dalsze dwie działki. Ta okoliczność dostrzeżona została dopiero w odpowiedzi na skargę. Dopiero też w odpowiedzi na skargę zamierzoną inwestycję określono jako liniową. Organ, jakkolwiek powołał w podstawie prawnej przepis art. 153 ppsa, to zaleceń Sądu w istocie nie wykonał: nie przeprowadził szczegółowej analizy rzeczywistego charakteru inwestycji, ani zakresu i sposobu jej oddziaływania. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena interesu prawnego skarżących musi nawiązywać do przedmiotu sprawy, w której ma zapaść decyzja (ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), a to oznacza, że nie jest wystarczająca proste odwołanie się do sprawy o pozwoleniu na budowę. Na marginesie tylko w związku z tym zauważyć trzeba, że przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn VII SA/Wa 106/08 (a nie jak błędnie podano II SA/Wa 106/08) dotyczący decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie był w dacie decyzji prawomocny, a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r. został uchylony. Uwagi powyższe organ będzie miał na względzie ponownie rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 marca 2002 r. Nie może też organ pominąć zdarzeń, które miały miejsce po dacie zaskarżonej decyzji, w szczególności treści kolejno wydawanych aktów administracyjnych. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.