VII SA/Wa 106/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art.34 ust.4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r. ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w K., zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. 60 K.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r. oraz z dnia [...] października 2002r. Inwestor wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z: a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. K. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 1994r., b) wymaganiami ochrony środowiska, c) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, d) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157, art. 156 § 1 kpa oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 156, poz. 1116 z 2006r.) po przeprowadzeniu postępowania w związku z wnioskiem R. i M. F. oraz M. G. i K. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które mogło być uznane za rażące. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji objęty zaskarżoną decyzją pozostaje w dyspozycji inwestorów. Okolicznością, którą wnioskodawcy podają jako prowadzącą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jest potraktowanie przedmiotu postępowania jako rowu melioracyjnego i wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta K. jako organ I instancji, zdaniem wnioskodawców niezgodnie z właściwością. Wnioskodawcy uważają, że przedmiotem postępowania jest naturalny ciek wodny, a nie sztucznie ukształtowany rów melioracyjny, dlatego ich zdaniem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z właściwością. Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska wnioskodawców. Zdaniem organu na podstawie akt sprawy należy uznać, że przedmiotem postępowania nie jest objęty naturalny ciek wodny, lecz sztucznie ukształtowany zarurowany odpływ do odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości. Organ wskazał, że potwierdzenie powyższego znalazło się w szczególności w dotyczących również przedmiotu tej sprawy decyzjach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r., gdzie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest określane jako "zarurowanie odcinka melioracyjnego" położonego pomiędzy ulicami: [...] i [...] w K. na działkach nr: [...], [...] i [...] w obr. 60 w K.. Potwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem postępowania jest odcinek rowu melioracyjnego, a nie naturalny ciek wodny jest również stanowisko specjalistów powołanych do oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wykonane zostały ekspertyzy, w szczególności opinia hydrologiczna dotycząca stosunków wodnych na gruntach w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] w K.. We wnioskach biegłego hydrologa znajduje się stwierdzenie, że prawidłowo zakwalifikowano rodzaj realizowanej inwestycji pod nazwą "zarurowanie odcinka rowu...", gdyż stan opisanych zmian na obszarze mikrozlewni w okresie projektowania inwestycji (w roku 2001) należało określić jako sztuczne koryto (rów). W ocenie organu nie zostało udowodnione wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania R. i M. F. oraz M. G. i K. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania nieważnościowego są zaś tylko te podmioty, które odpowiadają kryteriom określonym w przepisie art. 28 kpa (a więc tylko te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek R. i M. F. oraz M. G. i K. Z.. Tymczasem z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika zdaniem organu, iż wnoszący o wszczęcie postępowania nie legitymują się przymiotem strony. Organ podniósł, iż działki podmiotów wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002 r. tj. działka nr ewid. [...] należąca do M. G. i K. Z. oraz działka nr ewid. [...], będąca własnością R. i M. F., nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, na których została zaprojektowana sporna inwestycja i nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę wskazuje jako jedną z działek, na których została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja działkę nr [...], która graniczy z działką nr ewid. [...], jednakże jak wynika z akt sprawy przez tę działkę nie przebiega kwestionowana inwestycja, a jedynie w granicy działki nr [...] i nr [...] zaprojektowano wylot rowu melioracyjnego. Organ wskazał ponadto, że w art. 5 ustawy Prawo budowlane została sformułowana zasada ogólna, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, w tym dotyczące poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zastosowanie art. 5 ustawy Prawo budowlane, w szczególności w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, winno wiązać się z jednoczesnym wskazaniem konkretnej normy szczegółowej (np. odpowiedniego przepisu techniczno-budowlanego). Organ podniósł, że wprawdzie skarżący podnoszą szereg uchybień, którymi ich zdaniem dotknięta jest decyzja o pozwoleniu na budowę, jednakże brak jest wskazania bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną wnioskodawców. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K, z dnia [...] grudnia 2002 r. złożyły osoby nie posiadające interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, wobec czego należało uchylić decyzję organu I-ej instancji i umorzyć postępowanie tego organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. i M. F.. Skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji, jakim był w tym przypadku Wojewoda [...] wszczął postępowanie na ich wniosek, ale z urzędu, zgodnie z art. 28 kpa. R. i M. F. wskazali, że Wojewoda [...] przyznał im przymiot strony sprawdzając interes prawny i faktyczny w nowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002r. Skarżący wskazali, że ich wniosek dotyczył ustalenia faktu zmierzającego do uzyskania dowodu, który zostałby wykorzystany przed sądem o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za niekorzystne zmiany w środowisku oraz spadek wartości nieruchomości skarżących. Skarżący podnieśli, że interes prawny zatem w ich przypadku należy rozumieć jako potrzebę prawną wynikającą z sytuacji, w jakiej znalazła się strona. Ustalenie zatem, czy decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa faktycznie skutkować będzie ustaleniem, czy będą skarżącym przysługiwały określone odszkodowania. Skarżący podnieśli też, że pominięcie ich przy wydawaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę już spowodowało naruszenie interesów osób trzecich, które w chwili obecnej ulega znacznemu pogłębieniu. Zdaniem skarżących w związku z faktem, iż organ wydający pozwolenie na budowę nie sprecyzował żadnych warunków, jakie wynikają z zapisów planu, ograniczając się jedynie do podania w jakim obszarze teren inwestycji leży i jakie jest jego przeznaczenie, został naruszony nie tylko interes osób trzecich, ale również powstała sprzeczność decyzji w zakresie przyjętych w niej rozstrzygnięć z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem przepisów prawa zmuszeni są ponosić wysokie koszty związane z drenowaniem działki, podniesieniem poziomu terenu i wykonaniem prac budowlano-ogrodzeniowych (mur oporowy i ogrodzenie od strony bezpośredniego sąsiedztwa z działką [...], na której znajduje się wylot zarurowania) w celu doprowadzenia swojej nieruchomości do stanu niezagrażającego jej deszczami, powodziami i nie obniżającymi jej wartości rynkowej. Jednocześnie R. i M. F. zauważyli, iż gdyby brali udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie powstałaby sytuacja przyjęcia błędnych danych do projektowania zarurowania. Skarżący wskazali, że w wyniku badanej decyzji zasypano i zarurowano naturalny ciek wodny z pozostałością stawu i źródeł, zmieniono ukształtowanie terenu z jego spadkami i spływem wód. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania nieważnościowego będzie zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest powszechnie pogląd, iż interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2006.02.09 II OSK 357/05 Lex nr 194900, z 2006.10.25 II GSK 163/06 Lex nr 274855, z 2006.03.29 II OSK 679/05 Lex nr 198347, z 2006.02.08 I OSK 427/05 Lex nr 194358, z 28.09.2006r. II OSK 726/06 Lex nr 203457, wyroki WSA w Warszawie: z 2006.05.05 VI SA/Wa 24/06 Lex nr 276747, z 2006.03.30 II SA/Wa 1719/05 Lex nr 197613, z 2006.03.29 VI SA/Wa 2401/05 Lex nr 223329, z 2006.03.09 VII SA/Wa 1626/05 Lex nr 227773, i in.). Interes prawny w takim rozumieniu oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. W takiej sytuacji podmiot ten nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że R. i M. F. oraz K. Z. i M. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002r. udzielającej B. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę. Wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swe żądanie. Skarga R. i M. F. oparta została na zarzucie naruszenia "interesów osób trzecich". Skarżący naruszenia swych interesów w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji upatrują w tym, że obniżyła się wartość ich działki, zmuszeni są ponadto ponosić koszty związane z drenowaniem działki, podniesieniem jej terenu i wykonywaniem prac budowlanych i ogrodzeniowych. Zauważyć w związku z tym trzeba, iż wprawdzie uprawnienia do brania udziału jako strona w postępowaniu w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę czy w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do tej decyzji można poszukiwać w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (przewidującym, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich), jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymagań techniczno-budowlanych i norm projektowania i budowy obiektu zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok SN z 20 lutego 2002r. III RN 220/2000 OSNP 2002/16/372 Lex nr 52132, wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 Lex Nr 55752). W niniejszej sprawie R. i M. F. ani w złożonym wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani w skardze nie wskazali na jakąkolwiek niezgodność inwestycji z konkretnymi przepisami czy normami obowiązującymi w budownictwie, nie można wskazać wady w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. udzielającą pozwolenia na budowę, w odniesieniu do której skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy w trakcie realizacji inwestycji inwestorzy dokonali odstępstw od pozwolenia na budowę i od projektu, skarżący kwestionują zatem nie tyle sam projekt, co jego realizację. Skoro skarżący nie wykazali interesu prawnego opartego na prawie materialnym, ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł być rozpoznany merytorycznie. Należy mieć na uwadze, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez właścicieli innych nieruchomości dolegliwości nie mogą być uznane za naruszenie interesu prawnego, jeżeli projekt spornego obiektu, jego posadowienie są zgodne z obowiązującymi przepisami. Zawarte w skardze wywody mające wskazywać utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych, nie podważają więc legalności zaskarżonej decyzji. Na odmienną ocenę zaskarżonej decyzji nie wpływają też zarzuty, iż w innych postępowaniach przyznawano skarżącym przymiot strony. Zauważyć należy, iż strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być zupełnie inne, aniżeli w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę (tu krąg stron postępowania wyznaczony jest przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), czy w postępowaniu naprawczym, tj. opartym na art. 50, 51 Prawa budowlanego. Omawiane postępowanie nadzwyczajne jest nowym, samodzielnym postępowaniem i wymaga ono ustalenia ponownie kręgu stron uprawnionych do udziału w sprawie. Tak więc przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w innych postępowaniach nie oznacza automatycznie, że w postępowaniu nieważnościowym również zostaną uznani za stronę. Bezzasadny jest też pogląd skarżących, iż Wojewoda [...] wszczął postępowanie na ich wniosek, ale z urzędu. Postępowanie wszczyna się albo z urzędu (gdy sam organ widzi potrzebę i konieczność prowadzenia postępowania) albo na wniosek (a więc gdy uprawniona osoba występuje z żądaniem wszczęcia postępowania). W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007r. i umarzająca postępowanie jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).