II SAB/Kr 10/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi U.S. na bezczynność Wojewody [....] I. zobowiązuje Wojewodę [....] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie z wniosku U.S. z dnia [....] 2003 r. w terminie dwóch miesięcy; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej U.S kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 września 2003 r. U.S.-E. , reprezentowana przez pełnomocnika adwokata T.C. , wniosła o zwrot działki nr 1 położonej we wsi G. , gmina M. zajętej pod drogę publiczną. Wniosek ten w trakcie postępowania był uzupełniany i doprecyzowywany. Pismem z dnia 7 września 2006 r. U.S.-E. , reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.G. , złożyła zażalenie do Ministra Transportu i Budownictwa na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] Minister Budownictwa wyznaczył Wojewodzie termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości nr 1 położonej we wsi G. , gmina M. , zajętej pod drogę publiczną - na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. Nr 133, poz.872 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] Wojewoda zawiadomił wnioskodawczynię o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy "niezwłocznie po otrzymaniu materiałów katastralnych oraz oświadczenia ze Starostwa K. ". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni. U.S.-E. w dniu 9 grudnia 2009 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w sprawie o sygnaturze [...] w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż na skutek złożonego prze nią zażalenia z dnia 7 września 2006 r., na niezałatwienie sprawy w terminie Minister Budownictwa wyznaczył Wojewodzie termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Skarżąca podała dalej, iż Wojewoda pismem z dnia 24 stycznia 2007 r., zawiadomił ją, iż sprawa zostanie załatwiona dopiero po otrzymaniu materiałów katastralnych oraz oświadczenia ze Starostwa Powiatowego, nie stosując się do terminu wyznaczonego przez Ministra i nie wyznaczając przy tym terminu późniejszego załatwienia sprawy. Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu pisma z dnia 24 stycznia 2007 r. Wojewoda wskazał na skomplikowanie przedmiotowej sprawy i konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się w sprawie zwłoki, bowiem w art. 35 § 3 k.p.a. wskazano jako termin do wydania decyzji miesiąc, a w sprawach wyjątkowo skomplikowanych - dwa miesiące. Co więcej, organ dopuszcza się zwłoki w dalszym ciągu, pomimo wyznaczenia przez Ministra dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Nadto skarżąca wywodziła, iż w świetle art. 35 § 3 k.p.a., konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest przesłanką uzasadniającą przesuniecie załatwienia sprawy, skoro ustawodawca wskazuje termin załatwienia sprawy wprost. Co więcej, organ nie wskazał w jakim terminie sprawa zostanie załatwiona. Powyższe budzi zastrzeżenia z punktu widzenia gwarancji, jakie kodeks postępowania administracyjnego zastrzega dla stron postępowania. Precyzyjne określenie terminu winno służyć także zapewnieniu stronie konkretniej wiedzy o sprawie, w której uczestniczy. Określenie przez organ, iż załatwienie sprawy nastąpi po otrzymaniu dokumentacji oraz oświadczenia ze Starostwa Powiatowego pozostaje w sprzeczności z istotą terminu, który winien być liczony od określonego punktu czasowego, ażeby strona mogła go z góry poznać. Poza powyższymi skarżąca podniosła, iż nieuzasadniona przewlekłość postępowania wywiera pejoratywnie skutki w innych sferach jej życia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu strona przeciwna do skarżącej podniosła, iż w prowadzonym na wniosek U.S.-E. postępowaniu o regulację stanu prawnego działki nr 1 obręb G. jedn. ewid. M. doprecyzowanym pismem z dnia 23 listopada 2005 r. wyjaśniającym, iż przedmiotem wniosku są części parcel l.kat. 2, 3, bud. 4, 5, bud. 6 które weszły w skład działki nr 7 obręb G. , wniosek podlegał sukcesywnym uzupełnieniom przez stronę postępowania w zakresie niezbędnej dokumentacji w sprawie, jak też w związku z wystąpieniami organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w tym do starostwa, zarządu dróg. Ponadto organ podał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Zarząd Dróg Powiatu K. oświadczył, że działka nr 1 nie została zajęta pod drogę powiatową, jedynie w sąsiedztwie tej działki nastąpiło zagrodzenie rowu odwadniającego korpus drogowy będący częścią pasa drogowego stanowiącego działkę nr 8 . W związku z powyższym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wystąpił w dniu 15 grudnia 2009 r. do U.S.-E. o zajęcie stanowiska w sprawie zajęcia działki nr 9 . W toku prowadzonego postępowania w odniesieniu do działki nr 7 , w skład której weszły części objętych wnioskiem parcel, z powodu omyłkowego wpisu w dziale [...] w Kw nr [...] postępowanie zostało zawieszone 11 kwietnia 2007 r. do czasu ujawnienia własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej (korespondencja ze Starostwem Powiatowym w K. w zakresie określenia stanu prawnego i władania nieruchomości w aktach sprawy). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisem § 5 art. 35 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy wynikających z tego przepisu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, okoliczności określone dyspozycją § 5 powołanego przepisu, zachodzą w przedmiotowej sprawie. Organ administracji publicznej pozostaje zobowiązany do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej brak podstaw do przyjęcia istnienia bezczynności po stronie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. U.S.-E. złożyła w dniu 4 lutego 2010 r. odpowiedź na pismo Wojewody stanowiące odpowiedź na jej skargę. Skarżąca podniosła, iż przewlekłość postępowania wobec zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie może zostać uznana jako uzasadniona. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i będący w posiadaniu organów administracyjnych, jednoznacznie wskazuje na fakt zajęcia przedmiotowych działek pod poszerzony pas drogi powiatowej nr [...], relacji [...] , potwierdzony treścią dokumentów oraz pism, a to: a) sprawozdaniem technicznym wraz z wykazem synchronizacyjnym parcel zajętych pod drogę nr [...] Z. –L. z dnia 24 września 2004 roku, wykonanych przez geodetę T.C. b) wykazem synchronizacyjnym (równoważnik) z dnia 10 listopada 2005 roku, wykonanym przez geodetę S.P. , c) postanowieniem Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 toku, w części dotyczącej wystąpienia Starosty K. z dnia 26 marca 2007 roku, o dokonanie zmian w księdze wieczystej [...] d) pismem skarżącej z dnia 24 grudnia 2009 roku, w odpowiedzi na pismo Urzędu Wojewódzkiego w K. , Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości z dnia 15 grudnia 2009 roku. Skarżąca wywodziła, iż sprawozdanie techniczne oraz wykaz synchronizacyjny zostały wykonane przez niezależnego geodetę, na zlecenie Starostwa Powiatowego w K. , w związku z czym, należy wskazać, iż Starostwo Powiatowe w K. oraz Wojewoda wiedzą o stanie faktycznym polegającym na zajęciu przedmiotowych 9a i 34 m2 pod pas drogi powiatowej. Dodatkowo, skarżąca podkreśliła, iż z treści postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r., wynika, iż Starosta K. w dniu 26 marca 2007 r., wystąpił do Sądu o ujawnienie w księdze wieczystej [...] , właściwego podmiotu jako właściciela działki nr 7 , obejmującej pas drogi powiatowej, w skład której weszły części działek ujawnionych we wniosku H. i S.S. z dnia 5 maja 2004 roku oraz w wyżej wymienionych wykazach synchronizacyjnych. Skarżąca wskazała, iż mając na uwadze powyższe, twierdzenie pełnomocnika strony przeciwnej, jakoby z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, iż Zarząd Dróg Powiatu K. oświadczył, że działka nr 1 nie została zajęta pod drogę powiatową, a jedynie w sąsiedztwie tej działki nastąpiło zagrodzenie rowu odwadniającego korpus drogowy będący częścią pasa drogowego stanowiącego działkę nr 8 , jest oczywistą nieprawdą i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy oraz istniejącym stanie faktycznym. Zagrodzenie rowu odwadniającego korpus drogowy zostało dokonane już po zajęciu 9a i 34 m2 pod poszerzenie pasa drogowego i wynika z działań faktycznych - o charakterze technicznym, wykonany przez Zarząd Dróg Powiatu K. jako władającego w imieniu Powiatu K. korpusem pasa drogowego oznaczonego jako działka nr 8 . Skarżąca wskazała, iż przywołany przez pełnomocnika strony przeciwnej fakt zagrodzenia rowu odwadniającego korpus drogowy jest okolicznością nieistotną dla sprawy. Poza powyższymi skarżąca podniosła, iż Zarząd Dróg Powiatu K. nie jest stroną w sprawie, jest jedynie zarządzającym drogami powiatowymi na podstawie innych przepisów. Zdaniem skarżącej, bezprzedmiotowym jest także powracanie do zagadnienia działki 1 . Oznaczenie działki jako "nr 1 ", nastąpiło później - już po zajęciu 9a i 34 m2 pod pas drogi powiatowej. Nowa numeracja została nadana działkom w wyniku scalenia i kolejnego podziału nieruchomości, jakiego dokonali wnioskodawcy H. i S.S. . Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń odwołała się orzecznictwa Sądu Najwyższego, który wyraził pogląd, iż ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 u.r.a.p.) stanowi wyłączny dowód nabycia własności (wyrok SN z dnia 16 maja 2002 r., IV CKN 1071/00, OSNC 2003/9/120). Okoliczność, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i wcześniej była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na drogę, że wedle ewidencji gruntów i faktycznie wykorzystywana jest jako droga, nie wystarczają do nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na mocy art. 73 ust. 1 u.r.a.p., jeżeli nieruchomość nie jest zajęta pod drogę publiczną (wyrok SN z dnia 26 lutego 2002 r., I CKN 727/00, LEX nr 54469). Zatem zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną ma istnieć realnie w terenie, więcej miało istnieć 31 grudnia 1998 r., jako element stanu faktycznego wywołujący skutek określony w art. 73 u.r.a.p. Skarżąca wskazała, iż w dniu 31 grudnia 1998 r., działki będące przedmiotem postępowania były zajęte pod poszerzoną drogę powiatową nr [...], relacji [...] . Skarżąca wskazała, iż zwłoka organu w tej sprawie powoduje, iż należne jej odszkodowanie nie zostało do chwili obecnej wypłacone. Działania Starostwa K. oraz Wojewody w tej sprawie należy postrzegać także przez fakt nie podjęcia w sprawie przez te organy innych działań wynikających z przepisów, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji (art. 36 § 2 k.p.a.). Zwłaszcza fakt, iż Starosta K. od marca 2007 r. nie jest w stanie ujawnić prawa w księdze wieczystej. Takie działanie organu, nawet przy opóźnieniach niezależnych od organu - które nie wlicza się do ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie może być kwalifikowane jako uzasadniona przyczyna naruszenia terminów załatwienia sprawy. Nadto skarżąca wywodziła, iż działanie organów Starostwa K. i Wojewody w tej sprawie należy kwalifikować także jako sprzeczne z ogólnymi zasadami sprawności, szybkości i działania bez zbędnej zwłoki w sprawie administracyjnej (art. 35 §1 k.p.a.). Wykładnia i orzecznictwo w tym zakresie jest jednoznaczne i wskazuje, iż termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, a nie podstawowe. Dalej, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane - a w przedmiotowej sprawie takim nie jest, kilkuletnia zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 §1 k.p.a., nie jest usprawiedliwiona. (Wyrok WSA z 31.07.2008, I SAB/Wa 66/08, LEX nr 508441, Wyrok WSA z 20.12.2007, I SAB/Wa 162/07, LEX nr 365825). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczy się od 2003 r., sam ten fakt już świadczy o tym, że organ prowadzący to postępowanie w przeszłości naruszył wielokrotnie przepis art. 35 k.p.a, co stanowiło przesłankę do wniesienia skargi. Stan ten jednak uległ zmianie, kiedy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni adwokatowi M.G. (pełnomocnictwo zostało wypowiedziane dopiero w 2008 r. – pismo z dnia 3 marca 2008 r. – k. [...]). Na postanowienie to służył skarżącej środek prawny z art. 127 § 3 k.p.a. (na co wskazano w pouczeniu zawartym w postanowieniu) i skarga do Sądu, dlatego teraz rozpatrując skargę na bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady okoliczność ta czyniłaby skargę na bezczynność nieuzasadnioną, gdyż niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., IV SAB 199/98, LEX nr 48746, wyrok NSA z dnia 15 maja 2000 r., IV SAB 143/99, LEX nr 54746, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2010 r., III SAB/Wr 31/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r., IV SAB/Wa 130/09). W niniejszej sprawie mimo zawieszenia postępowania w sprawie, Wojewoda pozostaje w bezczynności. Stan bezczynności organu wynika z faktu niepodjęcia postępowania mimo odpadnięcia przesłanki, która była podstawą jego zawieszenia. Jak wynika z treści postanowienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] postępowanie w sprawie zostało zawieszone ze względu na okoliczność wystąpienia w dniu 26 marca 2007 r. przez Starostę K. z wnioskiem do Sądu o skorygowanie wpisu w Księdze Wieczystej [...] w zakresie podmiotu – którą to księgą objęta jest działka nr 7 , w skład której weszły części wnioskowanych parcel. Podstawa zawieszenia postępowania odpadła w związku z wydaniem przez Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] stycznia 2008 r. postanowienia oddalającego przedmiotowy wniosek (k. [...]). Wojewoda powinien w tym stanie rzeczy podjąć zawieszone postępowanie, a nie czyniąc tego naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Naruszył również art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony". Nie realizując powyższego obowiązku organ naruszył prawo. Przyjęcie w tym stanie faktycznym poglądu, iż brak podjęcia zawieszonego postępowania wyklucza stan bezczynności organu byłoby niedopuszczalną w ocenie Sądu aprobatą dla nie znajdującego podstaw prawnych braku aktywności organu w podjęciu czynności umożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zwrócono już na tego rodzaju sytuacje uwagę w orzecznictwie, wskazującym, że jeżeli organ administracji nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia, a zażalenie strony w trybie art. 37 k.p.a. nie odniosło skutku, stronie służy skarga do sądu administracyjnego na niewydanie decyzji. Uwzględnienie w takich okolicznościach skargi przez sąd administracyjny i zobowiązanie organu do wydania decyzji oznacza obowiązek podjęcia przez organ zawieszonego postępowania (wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB 12/86, ONSA 1986/2/52, wyrok NSA z dnia 7 maja 2003 r., I SAB 353/02, LEX nr 149507). Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., I SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r., nr 6, poz. 87). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawa, w której postępowanie wszczęto w 2003 r. nie została zakończona w formie przewidzianej prawem, a istniejąca przeszkoda natury formalnej w postaci zawieszenia postępowania nie została wyeliminowana przez organ przez ponad dwa lata od dnia, w którym odpadła podstawa zawieszenia. Podkreślić należy, że skarżąca w swoim piśmie datowanym na dzień 4 lutego 2010 r. bezczynności postępowania w niniejszej sprawie upatruje m.in. również w nieuzasadnionym stanie zawieszenia postępowania od kwietnia 2007 r. W zaistniałym stanie rzeczy skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Wojewody do wydania w określonym terminie dwóch miesięcy aktu kończącego postępowanie w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 9 września 2003 r., co oznacza w pierwszej kolejności obowiązek podjęcia przez organ zawieszonego postępowania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).