II SAB/Kr 103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. U. na bezczynność Wójta Gminy D w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy D do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 28 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy D na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. T. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancje prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2/ art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostepnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r. oraz wnioskiem z dnia 5 marca 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji w zakresie efektów pracy komisji konkursowej, która przeprowadza konkurs na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D. , a konkretnie listy zgłoszonych kandydatów, którzy spełniają wymogi formalne określone w regulaminie konkursu, protokołu z drugiego posiedzenia komisji wraz z treścią podjętych uchwał oraz protokołu z posiedzenia, na którym został wybrany nowy dyrektor ośrodka, wraz z treścią podjętych przez komisję uchwał. Pismem z dnia 14 marca 2019 r. Wójt Gminy D. odmówił udzielenia żądanych informacji argumentując, że tryb ich udzielenia został uregulowany w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. Stanowisko to organ podtrzymał w piśmie z dnia 29 marca 2019 r. Skarżący stwierdził, że informacje te bezdyskusyjnie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznych" i jako takie podlegają udostępnieniu. W dalszej części uzasadnienia skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma uzasadniać, że żądane przez niego dokumenty stanowią informację publiczną. W konkluzji wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gmina D. podniósł, że konkurs na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Państwowej Opieki Zdrowotnej w D. przeprowadzony został w oparciu o ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, rozporządzenia zmieniającego z dnia 21 listopada 2016 r. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Zdaniem organu dokumentacja konkursowa, czyli oferty kandydatów oraz protokoły z posiedzeń komisji nie są informacją publiczną, gdyż nie wchodzą w zakres przedmiotowej ustawy. Wszystkie informacje na temat konkursu wytworzone przez organy administracji publicznej zostały udostępnione publicznie na stronach BIP więc wniosek skarżącego został w przeważającej części rozpatrzony pozytywnie. Odmowa udzielenia informacji dotyczyła tylko udostępnienia ofert kandydatów i protokołów posiedzeń komisji. Organ podkreślił, że treść protokołów z posiedzeń komisji oraz wniosek konkursowy kandydata, który wygrał konkurs podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W protokole komisji zapisywane były odpowiedzi udzielane przez kandydata stanowiące jego indywidualny zasób wiedzy, umiejętności i predyspozycji do wykonywania funkcji kierownika. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy D. uznał, że protokoły z posiedzeń komisji konkursowej oraz oferty kandydatów o które wnioskuje skarżący nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane dane stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz pozostałych jej regulacji. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, iż organ administracji publicznej był zobligowany do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego wniosku. Jako niezasadną należy uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Należy tu zważyć, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako utrwalone uznaje się stanowisko, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, LEX). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., o sygn. II SAB/Po 81/15, LEX, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., o sygn. II SAB/Wa 109/17, LEX). Z tej przyczyny sądy administracyjne przyjmują, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. IV SAB/Wa 35/18, LEX). W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy D. o udostępnienie kserokopii protokołu z posiedzenia komisji w czasie którego został wybrany nowy dyrektor ośrodka zdrowia oraz treści uchwał podjętych przez komisję konkursową. Uwzględniając zakres żądania dostrzec trzeba, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej realizują cel publiczny, jakim jest udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, określonego w art. 68 Konstytucji RP. Mogą być one tworzone i prowadzone m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego. Dyrektor publicznego zakładu opieki zdrowotnej, będący jego kierownikiem w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), kieruje działalnością podmiotu leczniczego i reprezentuje go na zewnątrz. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy za informacje publiczną uznaje się m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, w więc także podmiotów reprezentujących osoby prawne oraz inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, w tym również o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Ponadto, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, bez wątpienia zatem żądaną przez stronę skarżącą informację, w postaci protokołu obrad komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora publicznego zakładu opieki, a więc dotyczącą naboru na stanowisko kierownika jednostki realizującej zadania publiczne, uznać należy za informację publiczną. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, jako że stanowią o realizacji konstytucyjnego prawa, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki były rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro wniosek skarżącego, w badanym przez Sąd zakresie tj. odnoszącym się do udostępnienia protokołu obrad komisji, dotyczył udostępnienia informacji publicznej, organ zobowiązany był do nadania mu biegu w trybie przewidzianym ustawą. Tymczasem organ uznał, że protokoły z posiedzeń komisji konkursowej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu takie działanie organu nie było prawidłowe i nie znajdowało umocowania w przepisach prawa, albowiem jak już wcześniej wskazano, przewidzianą w ustawie formą załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest czynność materialno – techniczna polegająca na udostępnieniu żądanej informacji, bądź decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wystosowanie do strony informacji, że żądane informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do informacji, które nie są informacjami publicznymi. W konsekwencji tego, że organ nie załatwił wniosku strony, w zakresie udostępnienia żądanego przez niego protokołu, w trybie ustawy, w ocenie Sądu uznać należało, że pozostaje on w tym zakresie w bezczynności. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wynikającego z przepisów ustawy krótkiego, bo 14 - dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, uzasadnione w ocenie Sądu było natomiast zobowiązanie organu do usunięcia stanu bezczynności, poprzez rozpoznanie wniosku skarżącego, co do spornego żądania, w terminie 14 dni od daty otrzymania akt. Wskazania co do postępowania w tym zakresie wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności podjęcia przez organ działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej w razie zaistnienia podstaw do ograniczenia prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 ustawy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 149 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt III wyroku).