II SAB/Kr 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. I. zobowiązuje Burmistrza do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w zakresie wniosku skarżącego M. K. z dnia 29 stycznia 2014 roku, w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie grzywny; IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.[pic] W dniu 29 stycznia 2014 r. M. K. wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez: 1. wyszczególnienie zajmowanych przez radnych Rady Miejskiej funkcji w Radzie (przewodniczący, wiceprzewodniczący – jakich komisji) i znanych organowi funkcji publicznych ( sołtysi, przewodniczący lub członkowie rad osiedlowych, sołeckich), w tym we władzach fundacji czy stowarzyszeń korzystających z dotacji gminnych, czy innego wsparcia publicznego Gminy [...], 2. podanie łącznej kwoty diet pobranych przez poszczególnych radnych od początku kadencji do końca 2013 roku wg wzoru: imię i nazwisko radnego – kwota pobranych diet, 3. podanie ilości udokumentowanych w protokołach bądź w inny sposób wniosków, interpelacji, zapytań złożonych w czasie sesji RM bądź w okresie pomiędzy sesjami poprzez poszczególnych radnych RM [...] do końca 2013 roku wg wzoru: nr sesji – imię i nazwisko radnego – liczba wniosków – ilość zapytań – ilość interpelacji. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej ma ważkie znaczenie dla interesu publicznego, w szczególności pozwala ocenić mieszkańcom gminy jakość i zakres świadczonej przez każdego z radnych pracy na rzecz lokalnej społeczności, jak również ocenić, czy zachodzi sytuacja konfliktu interesów pomiędzy funkcją radnego, a innymi pełnionymi przez radnych szeroko rozumianymi funkcjami publicznymi (k. 15 a.s). W odpowiedzi na powyższe, w dniu 31 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] przesłał do wnioskodawcy pismo, informując że wszystkie informacje odnośnie radnych o jakie wnioskuje on w piśmie z 29 stycznia 2014 r. są dostępne na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...]. W piśmie wskazano również adresy internetowe stron, na których informacje te mają się znajdować (k. 17 a.s.). W dniu 21 marca 2014 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej na jego wnioski złożone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej z dnia 11 stycznia 2014 roku i 29 stycznia 2014 roku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do udzielenia, wyczerpującej i pełnej informacji w zakresie złożonych wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również o wymierzenie organowi - Burmistrz Miasta [...], grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na jego wnioski o udzielenie informacji publicznej. Wskazał w uzasadnieniu, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Informacja przetworzona jest bowiem informacją nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są dokumenty (materiały) znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego organu. Przetworzenie przybiera postać czynności wymagających przeprowadzenia analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, również takich, które sprowadzają się do sporządzenia różnego rodzaju porównań, wyliczeń, zestawień danych itp. (w tym również takich, które nie są wynikiem wynikających z przepisów prawa działań sprawozdawczych). Zatem, w ocenie skarżącego, żądane informacje o dietach, stanowiskach czy interpelacjach radnych stanowiły informację przetworzoną, spełniając definicję ustawową takiej informacji. Wobec powyższego zaszły ustawowe przesłanki powstania po stronie organu zobowiązania do wydania żądanej informacji przetworzonej (diety, stanowiska i interpelacje ładnych itd.) . Skoro do dnia złożenia skargi skarżący nie otrzymał żądanych kolejnymi wnioskami informacji, należy przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. Jest to zgodne ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie, gdzie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12 czy z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05. Ponadto, zgodnie z poglądem doktryny (P. Szustakiewicz "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego, nr 6 (64) 2012 r.), opartym zresztą na wyrokach sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej przejawia się m.in. gdy: "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza terminy określone w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż - jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2009 r. - "o bezczynności organu można mówić bowiem wtedy, gdy nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy". Podmiot zobowiązany nie ignoruje wniosku o udzielenie informacji publicznej, ale nie dotrzymuje terminów określonych we wskazanym przepisie"; albo też: "podmiot zobowiązany udziela informacji, ale dokonuje - jak podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 października 2009 r. - przedstawienia ..informacji innej niż ta. na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji". Nieudzielenie przez organ zobowiązany informacji publicznej w całości jest więc jedną z postaci bezczynności organu administracji publicznej. Burmistrz Miasta [...] z całą pewnością - jak zostało opisane powyżej - zrealizowała przesłanki bezczynności i zwłoki podczas prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskami skarżącego, dlatego niniejsza skarga jest konieczna i w pełni uzasadniona. Opisane skargą działanie organu jest niedopuszczalne nie tylko w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także w świetle art. 54 ust. 1, art. 61, art. 74 ust. 3 oraz art. 213 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 stycznia 2014 r. organ drogą elektroniczną udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego e-maila z dnia 29 stycznia 2014 r., wskazując linki do konkretnych witryn internetowych, w których skarżący mógł się zapoznać z żądanymi przez siebie danymi. Ponadto organ zaprzeczył, aby żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej oraz aby skarżący wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego uzyskania informacji w żądanej postaci (k. 24-25 i k. 39v). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (nie będące decyzjami administracyjnymi), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Burmistrza [...]. Bezczynność ta dotyczy braku udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Na wstępie wskazać należy, że sama zasada jawności działalności administracji została wyrażona w art. 61 Konstytucji RP i wprost stanowi ona, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tak wyrażone zasady stanowią nie tylko przepis prawa, ale także wyznaczają kierunek wykładni przepisów u.d.i.p. Konstytucja wprost wskazuje, że każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności (pokreślenie składu Sądu) organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność takich osób i podmiotów obejmuje całokształt czynności związanych z wykonywaniem funkcji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. pojęcie "informacji o sprawach publicznych" należy więc interpretować, biorąc pod uwagę adresata żądania udostępnienia informacji publicznej, a więc dysponenta informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 3 ust. 2 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądowym, np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 98/13, opub. w LEX nr 1326057; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 22/12, opub. w LEX nr 1220590; wyrok WSa w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 66/12, opub. w LEX nr 1227379). Informacja publiczna odnosi się do faktów, które należy jednak rozumieć bardzo szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. pokazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Przez fakt należy rozumieć "każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/12, opub. w LEX nr 1234311). Organy publiczne, a precyzyjniej organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia oraz charakteru tych zadań nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej (niepublicznej) i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego (uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/07). Jeżeli tak wymienione czynności wiążą się z działalnością publiczną organów wykonujących administrację – to należy je traktować jako czynności objęte obowiązywaniem u.d.i.p., a więc i zawierające informacje w sprawach publicznych (informację publiczną). Przechodząc do dalszych rozważań i w zasadzie istoty sprawy, należy wskazać, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a jak wynika ze stanowisk stron, istota sporu sprowadza się do oceny, czy domaganie się wskazanych we wniosku informacji o dietach, stanowiskach czy interpelacjach radnych stanowiło informację przetworzoną. W tym zakresie stanowiska stron są przeciwne. W ocenie Sądu rację należy przyznać skarżącemu. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że "informacją przetworzoną będzie taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej w sytuacji gdy jej udostępnienie co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp. połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych" (wyrok wsa w Poznaniu z dnia 23.01.2014r., II SAB/Po 123/13, LEX nr 1422299). W wyroku wsa w Warszawie z dnia 6.06.2013r., II SA/Wa 777/13, LEX nr 1405431, "informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu". Podzielając powyżej przytoczone poglądy, żądaną przez skarżącego informację należy zakwalifikować jako przetworzoną. Jej udzielenie wymaga bowiem przeprowadzenia analizy posiadanych i rzeczywiście opublikowanych w BIP informacji prostych, a na ich podstawie sporządzenia zestawień różnorakich (wskazanych przez skarżącego we wniosku) funkcji pełnionych przez poszczególnych radnych, przeprowadzenia analizy posiadanych protokołów z sesji i sporządzenia na ich podstawie zestawienia co do złożonych poprzez poszczególnych radnych wniosków, interpelacji, czy zapytań oraz wykonania działań arytmetycznych, celem podania sumy diet uzyskanych przez poszczególnych radnych, w okresie obowiązującej kadencji. Żądana przez skarżącego informacja, wg wskazanych przez niego wzorów, będzie zatem niewątpliwie informacją nową, a co się z tym wiąże informacją przetworzoną. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżony organ podniósł, że skarżący nie wykazał przesłanki, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Zasadność tego zarzutu nie może być jednak oceniona w niniejszym postępowaniu. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zatem w przypadku, jeśli w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej przetworzonej informacji publicznej, w związku z nie wykazaniem przez wnioskodawcę przesłanki, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. Zasadność takiego rozstrzygnięcia może być dokonywana dopiero w ewentualnym dalszym postępowaniu, kwestionującym odmowę, a zainicjowanym przez wnioskodawcę. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w pkt I wyroku. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uznał, że brak udzielenia informacji w tej sprawie nie nastąpił z rażącym naruszeniem prawa. Związane jest to z tym, że wniosek z dnia 11.01.2014r (k.13 a.s.) nie był adresowany do Burmistrz [...]. Odpowiedź zarówno na ten wniosek, jak i na wniosek z 29 stycznia 2014 r. nastąpiła w terminie. W odpowiedzi wskazano skarżącemu gdzie znajdują się informacje proste, mogące stanowić podstawę do wytworzenia żądanej przez niego informacji przetworzonej. Ponadto brak udzielenia żądanej informacji, wynikał z odmiennej niż przyjął w tej sprawie Sąd interpretacji u.d.i.p., a wiedząc, że definiowanie w takiej jak ta sprawie pojęcia przetworzonej informacji publicznej nie jest łatwe i w związku z przyjęciem przez organ administracyjny określonego kierunku wykładni - nie można czynić temu organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie ma także podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt II i III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.