II SAB/Kr 107/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy O. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy O. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. skarżący E. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy O. o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania: " I. Co Burmistrz R. P. zrobił z moim pismem do niego z dnia 12.II.2017 r. – mój znak: [...] II. Dlaczego zgodnie z prawem – Konstytucją Polski Niepodległej po 1993 r., kiedy to wojska okupacyjne sowieckie – ruskie zostały zmuszone opuścić terytorium Polski, którą to okupowały od 1945 r. i zgodnie z ustawą z dnia 06.IX.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ja nie otrzymałem żadnej odpowiedzi na moje pismo z dn. 12.II.2017 r. – mój znak: [...] – wpłynęło do Gminy w O. dnia 13.II.2017 r. i zgodnie z ww. ustawą termin odpowiedzi od R. P., zgodnie z art. 13 to 14 dni ww. ustawy i czy prawo – Konstytucje ww. burmistrz R. P. "olewa"??? III. Kiedy dostanę ja – wszyscy lokatorzy – najemcy – właściciele mieszkań rozliczenie za wodę od 06.2016 r. do 31.XII.2016 r.??? IV. Kiedy ja, inni lokatorzy – właściciele mieszkań wykupionych, otrzymamy rozliczenie za centralne ogrzewanie za sezon 2015-2016 r.??? V. Co to za spółka w K. rozlicza nas za centralne ogrzewanie (administrator [...]. K. B. mnie o tym informował telefonicznie – rozmowy są nagrywane)??? VI. Kto zlecił tej spółce rozliczanie mnie – innych za centralne ogrzewanie i czy był to: 1) Prezes [...] – radny Rady Miasta O. J. D. ([...] 2) czy zrobił to osobiście burmistrz R. P.; 3) czy zrobiła to burmistrz J. M.??? VII. Kto mi zapłaci odsetki za operowanie moją nadpłatą czy będzie to: 1) R. P.; 2) J. D.; 3) J. M.??? VIII. Co należy do obowiązków zarządzających majątkiem Gminy w O. w 2017 r. – czyli blokiem nr [...] ulica [...]; bo od 01.I.2017 r. te obowiązki spoczywają na ww. J.. D.; J. D. (syn) i R.. T.; czy tylko mają brać czynsz, a lokatorów olewać??? IX. Czy prokurator [...] K.. D. już mówiła burmistrzowi Gminy w O. R. P., że zgodnie z prawem – Konstytucją Polski Niepodległej po 1993 r. i.t.d., że zgodnie z art. 47 § 1 i § 2 k.p.k., ja sobie zastrzegłem, że ww. K. D.; wszyscy [...] prokuratorzy mają zakaz zajmowania się moimi sprawami, a ma robić Prokuratura Regionalna??". W piśmie z dnia 15 marca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek, Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy zawarła w pierwszej jego części treść pisma z dnia 20 lutego 2017 r. (znak: [...]), które to pismo z uwagi na błąd w imieniu wnioskodawcy na kopercie z przesyłką, nie zostało mu uprzednio wydane na poczcie. Ponadto, w drugiej części tego pisma, ustosunkowując się do wniosku E. S. z dnia 6 marca 2017 r. wskazano, że zgodnie z zawartą umową na administrowanie mieszkaniami stanowiącymi własność Gminy O. we wspólnotach mieszkaniowych – w tym Wspólnotą Mieszkaniową budynku nr [...] przy ul. [...] w O. – [...] Sp. z o.o. w O. prowadzi obsługę finansowo-księgową lokali wynajmowanych, w tym także wystawianie i doręczanie powiadomień dla użytkowników lokali o wysokości opłat za c.o., ciepłą i zimną wodę, kanalizację, itp. oraz dokonywanie ostatecznych rozliczeń w określonych terminach. Mając na uwadze powyższe podano, że sprawy dotyczące rozliczeń za c.o. oraz wodę, wnioskodawca powinien wyjaśnić bezpośrednio z Administratorem mieszkaniowego zasobu Gminy O., czyli [...] Sp. z o.o. w O.. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu – 13 kwietnia 2017 r.), skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, zarzucając, że nie otrzymał on od Burmistrza "konstruktywnej – rzetelnej odpowiedzi na wszystkie pytania" zadane w ww. piśmie. Skarżący podniósł przy tym, że odebrał pismo z dnia 8 marca 2017 r., stanowiące uzupełnienie pisma z dnia 20 lutego 2017 r., którego to pisma jednak nie otrzymał, gdyż z uwagi na błąd w imieniu (E. zamiast E.) pracownica poczty nie wydała mu przedmiotowej przesyłki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż E. S. uzyskał odpowiedzi na jego pytania zawarte, m.in. we wniosku z dnia 6 marca 2017 r., w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 15 marca 2017 r. (znak: [...]). Organ dodał również, że z uwagi na fakt, iż skarżący nie odebrał przesyłki z dnia 20 lutego 2017 r. (dwukrotnie awizowana – zwrot do organu w dniu 14 marca 2017 r.) – w piśmie z dnia 15 marca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 6 marca 2017 r. ponownie przytoczona została odpowiedź z pisma z dnia 20 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez E. S. była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy O. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na 9 pytań (niektóre z nich rozbudowane i sformułowane w sposób mało precyzyjny). Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie wskazać również należy, że skarżący spełnił warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 czerwca 2017 r., mającego – stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – zastosowanie w kontrolowanej sprawie, skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymagała poprzedzenia jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, z uwagi na ograniczone zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do czynności podejmowanych przez organy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.), a zarazem brak sformułowania w przepisach u.d.i.p., stanowiącej rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599). Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez E. S. jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, że w przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Burmistrza Miasta i Gminy, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do oceny, czy wszystkie z wnioskowanych przez skarżącego informacji posiadały w rzeczywistości walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. w pełnym zakresie, jak również do sposobu postępowania organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji, a w konsekwencji konieczności ustalenia czy Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Co istotne, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona powstała i czy była ona zawiniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru żądanej informacji, wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że tego rodzaju informacją jest w szczególności informacja dotycząca sposobu i trybu realizacji zadań publicznych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym organy gminy) w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., np. w zakresie treści zawieranych przez te organy umów (w tym cywilnoprawnych), czy też porozumień z podmiotami spoza sfery administracji publicznej w celu realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych. Wymaga jednak podkreślenia, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów. Oznacza to, że o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji oraz jej treść. W świetle przedstawionych powyżej unormowań, wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie tylko niektóre z pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2017 r., przynajmniej częściowo dotyczą sfery faktów, zaliczając się tym samym, w tym zakresie do kręgu informacji publicznych. W ocenie Sądu, z treści przedmiotowego wniosku wynika bowiem, że skarżący chce uzyskać informację kto w imieniu gminy zawarł umowę na administrowanie mieszkaniem stanowiącym własność Gminy O. znajdującym się w budynku nr [...] przy ul. [...] w O., w którym zamieszkuje skarżący oraz w jakim trybie doszło do zawarcia przedmiotowej umowy. Tymczasem informacja ta nie została ujęta w skierowanej do E. S. odpowiedzi organu z dnia 15 marca 2017 r. W piśmie tym organ ograniczył się jedynie do wskazania, że umowa taka została zawarta, dotyczy ona zamieszkiwanego przez skarżącego budynku nr [...] przy ul. [...] w O., a nadto, że drugą stroną tej umowy jest [...] Sp. z o.o. w O.. Z pisma tego nie wynika również jednoznacznie (brak wyraźnego oświadczenia organu), czy organ nie pozostaje w posiadaniu informacji odnośnie terminów dokonywania rozliczeń za wodę i centralne ogrzewanie w ww. budynku (np. czy nie zostały one ustalone w treści przedmiotowej umowy zawartej z [...] Sp. z o.o. w O.). Brak jest także, choćby zwięzłego odniesienia się do pozostałych pytań sformułowanych we wniosku skarżącego i określenia czy żądania w nich zawarte stanowią informację publiczną, czy też nie dotyczą one informacji publicznej. W sytuacji bowiem, w której organ uznałby, że dana informacja nie może być uznana za informację publiczną, powinien poinformować o tym pisemnie wnioskodawcę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011, sygn. akt I OSK 1864/11, LEX nr 1149262). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że nie stanowi informacji publicznej stan świadomości organu/funkcjonariusza w zakresie faktów. W związku z tym pytania skarżącego w przedmiocie samej abstrakcyjnej wiedzy/świadomości organu o pewnych zdarzeniach mających miejsce według skarżącego, nie dotyczą informacji publicznej. W odniesieniu natomiast do trybu, w jakim powinna zostać udzielona wnioskowana informacja publiczna wymaga zaznaczenia, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto w literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi również wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu (zob. T. Woś, Komentarz do art. 3, uwaga 80, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu należało uznać, że w przedmiotowej sprawie w zakresie, w jakim nie udzielono skarżącemu odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia 6 marca 2017 r., a dotyczące tego kto w imieniu gminy zawarł umowę na administrowanie mieszkaniem stanowiącym własność Gminy O. znajdującym się w budynku nr [...] przy ul. [...] w O., w którym zamieszkuje skarżący oraz w jakim trybie doszło do zawarcia przedmiotowej umowy, Burmistrz Miasta i Gminy pozostawał w stanie bezczynności i stan ten występował nadal w chwili orzekania przez Sąd. Niemniej jednak, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ rozpatrzył bowiem przedmiotowy wniosek w ustawowo przewidzianym terminie, udzielając odpowiedzi na część z zadanych przez skarżącego pytań, pomimo niejednokrotnie niejednoznacznej treści ww. wniosku oraz zawartych w nim rozważań pozostających poza sferą związaną z udzieleniem informacji publicznej. Tym samym nie sposób było przyjąć, że organ nie podejmował w zakresie wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2017 r., żadnych czynności w celu jego rozpoznania. Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ ten dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.