II SAB/Kr 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na bezczynność Wójta Gminy R. zobowiązuje Wójta Gminy R. do wydania w terminie miesiąca aktu w postępowaniu z wniosku skarżących z dnia 2 września 2006 r. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych Pismem z dnia 10 marca 2009 r. H. K. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w sprawie wszczętej z ich wniosku w dniu 20 listopada 2006 r. dotyczącej uregulowania stosunków wodnych w przysiółku "[...]", znak: [...], w której Wójt – w ocenie skarżących - przez zaniechanie pozostaje w zwłoce, uchylając się od podjęcia czynności i wydania decyzji administracyjnej. Skarżący wyjaśnili, iż z uwagi na dotkliwy problem zalewania części około 22 arów należącego do nich gospodarstwa rolnego z powodu zmiany stosunków wodnych, do jakich doszło w przysiółku [...], wszczęto postępowanie administracyjne w dniu 20 listopada 2006 r. Zasadniczym problemem przedmiotowej sprawy, zdaniem skarżących, jest brak ofosowania drogi gminnej, co leży w gestii Wójta. Woda spływa w sposób nieograniczony, a ponieważ grunty są położone na zboczu [...], to naturalny spadek ułatwia rozlewanie się wody i powoduje ustawiczne zamiękanie terenu, co w konsekwencji przekłada się na wyłączenie części gruntów rolnych z produkcji, a tym samym pozbawia skarżących pożytków. Dalej skarżący podali, że na przełomie lat 2006-2008 toczyło się postępowanie w przedmiotowej sprawie, z różnym skutkiem. W czasie trwania postępowania niejednokrotnie były składane zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i do Rady Gminy R. na Wójta w przedmiocie zwłoki w postępowaniu. Skarżący podnieśli, że w sprawie wydano dwie decyzje, które zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżona decyzja Wójta Gminy R. z dnia 14 sierpnia 2008 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 19 listopada 2008 r. Organ odwoławczy uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Decyzję tę skarżący otrzymali w dniu 3 grudnia 2008 r., a do dnia wniesienia skargi w sprawie nie podjęto żadnych czynności, Z uwagi na fakt, że został przekroczony termin do załatwienia sprawy skarżący twierdzą, iż Wójt pozostaje w bezczynności. Skarżący podali, iż skargę poprzedzili wniesieniem zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 3 marca 2009 r. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się z wniosku skarżących od dnia 27 września 2006 r. W dniu 20 czerwca 2007 r. organ I instancji wydał decyzję znak: [...] odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego jak również wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec nie wystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie. W wyniku odwołania złożonego przez wnioskodawców decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ podniósł, iż w toku dalszego postępowania uzupełnił materiał dowodowy uwzględniając wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wydał kolejną decyzję z dnia 14 sierpnia 2008 r. znak: [...] nakazując H. i Z. K. przywrócenie do stanu poprzedniego, tj. przywrócenie wcześniej istniejącego rowu na działce nr "1". Wnioskodawcy złożyli kolejne odwołanie, skutkiem którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję przekazując ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ podał, iż obecnie toczy się postępowanie, którego termin zakończenia przewiduje się do dnia 30 listopada 2009 r. Ponadto Wójt zauważył, iż zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do Sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Uwzględniając fakt, że postępowanie jest w toku (ostatnie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego datowane jest na dzień 16 czerwca 2009 r.) w ocenie organu skarga do sądu jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Skarga na bezczynność jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, jakie służyły im postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. złożyli kolejne zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie (data wpływu do SKO w [...] – 22 czerwca 2009 r.). Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu znaczenia decydującego nie może mieć natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756) Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego zakończenia domagają się skarżący zostało wszczęte na skutek ich wniosku z dnia 2 września 2006 r. (k. 1). Postępowanie to nie zostało do chwili rozpoznania skargi zakończone, gdyż wydana w sprawie przez Wójta Gminy R. decyzja z dnia 14 sierpnia 2008 r., znak: [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 listopada 2008 r., znak: [...], a sprawa przekazana Wójtowi Gminy R. do ponownego rozstrzygnięcia. Po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO w [...] Wójt Gminy R. kilkakrotnie informował skarżących w trybie art. 36 k.p.a. o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wyznaczając termin załatwienia sprawy najpierw do dnia 31 maja 2009 r. powołując się na niekorzystne warunki atmosferyczne uniemożliwiające wizję w terenie (pismo z dnia 20 marca 2009 r. k. 141), następnie do dnia 15 czerwca 2009 r. powołując się na konieczność zebrania dodatkowych dokumentów przedmiotowej sprawy (pismo z dnia 27 maja 2009 r. – k. 159). Pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. (k. 172) organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a następnie zawiadomił strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2009 r. powołując się na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających oraz uzupełnienia materiału dowodowego (pismo z dnia 18 września 2009 r. k. 188). Z zebranej w aktach dokumentacji wynika bezspornie, że Wójt Gminy R. nie wydając od listopada 2008 r. do chwili obecnej decyzji w sprawie z wniosku skarżących z dnia 2 września 2006 r. naruszył terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Postępowanie w sprawie do dnia rozprawy nie zostało zakończone, czyli trwa już ponad trzy lata, przy czym organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności od listopada 2008 r. nie kończąc postępowania w sprawie po kasacyjnej decyzji SKO w [...] z dnia 14 sierpnia 2008 r., znak: [...]. W kontekście wielokrotnych zawiadomień w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie, jakie organ przesyłał skarżącym należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., I SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r., nr 6, poz. 87). Warto przy tym podkreślić, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu. Dla oceny stanu bezczynności istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., I SAB 131/02, LEX nr 137829). W sytuacji, gdy zwłoka uzasadniona jest realizowaniem w prawidłowy sposób przez organ administracji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) należy przyjąć, iż naruszenie zasady szybkości postępowania poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy nie może być kwalifikowane jako zawiniona bezczynność organu. W doktrynie podkreśla się w odniesieniu do zasad ogólnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, że w przypadku kolizji zasady szybkości postępowania administracyjnego i zasady prawdy obiektywnej, pierwszeństwo należy dać tej ostatniej, a wymóg szybkości nie może ograniczać postępowania dowodowego i skłaniać organu do jego przerwania przed osiągnięciem całkowitego rozpoznania w sprawie (zob. J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, 28-29). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że sposób rozpatrywania sprawy przez Wójta Gminy R. uzasadnia postawienie mu zarzutu bezczynności pomimo skorzystania z uprawnień sygnalizacyjnych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Organ przesuwając termin załatwienia sprawy podaje bardzo ogólnikowo przyczyny zwłoki takie jak: "niekorzystne warunki atmosferyczne uniemożliwiające wizję w terenie", "konieczność zebrania dodatkowych dokumentów przedmiotowej sprawy", "konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających oraz uzupełnienia materiału dowodowego", nie wyjaśniając przy tym, jakie konkretnie czynności wyjaśniające należy w sprawie przeprowadzić bądź w jakim zakresie i o jaką dokumentację należy uzupełnić materiał dowodowy. Zawiadomienie z dnia 8 czerwca 2009 r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji wskazuje, że organ przeprowadził już postępowanie wyjaśniające w stopniu dającym podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia, po czym powołując się na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających oraz uzupełnienia materiału dowodowego zawiadamia strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2009 r. Niezależnie od powyższych okoliczności należy stwierdzić, że również ostatni wyznaczony termin załatwienia sprawy, tj. 30 listopada 2009 r. został przez Wójta Gminy R. przekroczony, gdyż w sprawie do dnia rozprawy przed WSA w Krakowie nie zostało wydane przez Wójta Gminy R. żadne rozstrzygnięcie przerywające stan bezczynności w niniejszej sprawie. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Wójta Gminy R. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania wszczętego na wniosek H. K. i Z. K. z dnia 2 września 2006 r. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 286 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.