II SAB/Kr 116/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym zażalenia z dnia 14 grudnia 2009 r. Stowarzyszenia "[...]" w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 116/06 na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 116/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. postanawia: zażalenie odrzucić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/07 odrzucił zażalenie Stowarzyszenia "[...]" w K. na wcześniejsze postanowienie tego Sądu z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 116/06. Natomiast zarządzeniem z dnia 13 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozostawił wniosek Stowarzyszenia "[...]" w K. o sporządzenie uzasadnienia postanowienia o wyłączeniu sędziego bez rozpoznania. Postanowienie i zarządzenie z dnia 13 listopada 2009 r. Stowarzyszenie otrzymało w dniu 7 grudnia 2009 r. i dnia 14 grudnia 2009 r. wniosło na te rozstrzygnięcia zażalenie. W zażaleniu tym stwierdzono, że zaskarżone postanowienie i zarządzenie narusza prawo i wyjaśniono, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa, w jaki sposób dopuszczalnym jest podpisywanie pism kierowanych do sądu, a z art. 65 § 3 ww. ustawy wprost wynika, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wszelkie pisma mogą być wnoszone za pośrednictwem poczty elektronicznej. Przesyłane Sądowi zażalenia zawierają wszystkie elementy formalne pisma, a tym podpis. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o podpisie elektronicznym dopuszczalnym jest podpisanie pisma w taki sposób, jak to czyni skarżące Stowarzyszenie. Przepisy ustawy o podpisie elektronicznym nakazywały również sądom umożliwienie wnoszenia pism właśnie drogą elektroniczną przy możliwej weryfikacji nadawcy poprzez bezpieczny podpis elektroniczny. Ponieważ art. 46 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakazuje, aby pisma wnoszone do sądu były własnoręcznie podpisywane, tym samym zastosowanie powinien znaleźć art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym i art. 78 § 2 K.c., zgodnie z którymi pisma podpisane bezpiecznym kwalifikowanym podpisem są równoważne pismom zaopatrzonym we własnoręczny podpis. Dalej w zażaleniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie interpretuje wymóg osobistego podpisywania zażaleń (i innych środków zaskarżania). Z art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym wynika, że ustawodawca zrównał pod względem skutków prawnych dokumenty opatrzone własnoręcznym podpisem i podpisem elektronicznym, chyba że co innego wynikałoby z odrębnej regulacji. Ponieważ jednak żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza odrębnej regulacji w tym zakresie, to tym samym możliwym jest wniesienie zażalenia drogą elektroniczną. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie już przyjął, że wniesienie zażalenia jest czynnością prawną, to mają zastosowania art. 60-61 i art. 78 K.c. Powołane zaś przepisy prawa cywilnego jak najbardziej dopuszczają możliwość zastąpienia dokumentu papierowego dokumentem elektronicznym. Forma pisemna jest tylko alternatywnym sposobem dochowania formy pisemnej. Tym samym pismo stanowiące oświadczenie woli złożone na nośniku danych wywołuje określone skutki prawne. Taka regulacja obowiązuje w postępowaniu cywilnym. Skarżące Stowarzyszenie podniosło i to, że skoro art. 65 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala na doręczanie przez sąd pism właśnie z wykorzystaniem poczty elektronicznej, to tym samym przesądza to o konieczności stosowania przez sąd bezpiecznego kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Nie ma więc przeszkód, żeby pisma "przychodzące" do sądu drogą elektroniczną i zaopatrzone w taki podpis mogły być traktowane na równi z pisami wnoszonym w tradycyjny sposób. Zażalenie to zawiera mechanicznie odwzorowany podpis P. B.. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem z dnia 22 stycznia 2010 r. wezwał skarżące Stowarzyszenie do podpisania wniesionego zażalenia. Wezwanie to odebrano 5 lutego 2010 r. i do dnia obecnego zażalenie nie zostało podpisane przez osobę reprezentującą Stowarzyszenie "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stowarzyszenie "[...]" wniosło zażalenie na postanowienie odrzucające zażalenie tego Stowarzyszenia oraz na zarządzenie pozostawiające bez rozpoznania wniosku o sporządzenie uzasadnienia postanowienia z powodu braku podpisania tego środka zaskarżenia i wniosku. Stowarzyszenie "[...]" wyjaśnia, że zażalenie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym i taki podpis jest skuteczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska Stowarzyszenia. Z urzędu należy zauważyć, że tak skarżące Stowarzyszenie jak i jego przewodniczący wnieśli wiele skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Tam, gdzie strona skarżąca albo samodzielnie osoba, która w tej sprawie wskazuje na reprezentowanie Stowarzyszenia (P. B.) chce, aby sprawa została rozpoznana, skarga lub wniosek są podpisywane własnoręcznie (np. chociażby w sprawach rozpoznawanych w okresie grudzień 2009-styczeń 2010: sygn. akt. II SAB/Kr 79/09, sygn. akt II SAB/Kr 59/09). W tej zaś sprawie już kilkakrotnie skarżące Stowarzyszenie nie podpisywało środków zaskarżenia, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Dopóki bowiem nie zostaną spełnione warunki formalne zażalenia, nie będzie możliwości przekazywania sprawy do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Nie wiadomo, czym kieruje się strona skarżąca, skoro nie jest w stanie w tej sprawie już od dłuższego czasu podpisać wniesionych zażaleń. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 198 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., każde zażalenie musi zawierać podpis strony albo podpis przedstawiciela ustawowego strony lub jej pełnomocnika. Mając na uwadze powyższy brak formalny skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał składające zażalenie Stowarzyszenie "[...]" do podpisania zażalenia pod rygorem jego odrzucenia. Wezwanie to nie zostało wykonane przez Stowarzyszenie i tym samym nie został przez stronę skarżącą uzupełniony brak formalny w postaci podpisania zażalenia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stosowanym odpowiednio do zażaleń na podstawie art. 176 i 178 P.p.s.a. oraz art. 194 § 3 i art. 197 § 2 P.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca zażalenie, jeżeli nie uzupełniono jego braków formalnych w wyznaczonym terminie, a takim brakiem jest w tej sprawie nie podpisanie zażalenia. Należy również wyjaśnić, że podnoszony przez skarżące Stowarzyszenie art. 65 § 3 P.p.s.a. dotyczy tylko doręczania pism przez sąd administracyjny innym podmiotom, a nie – jak wskazuje na to Stowarzyszenie – zawiera upoważnienie dla stron do dostarczania pism w drodze elektronicznej sądowi. Stąd powołany artykuł nie może stanowić skutecznej podstawy do powoływania się przez Stowarzyszenie "[...]" jako uprawniający do doręczania w drodze elektronicznej zażalenia wraz z podpisem. Właśnie wprowadzenie takiej regulacji, na zasadzie wyjątku wskazuje, że ustawodawca wiedział o pismach wnoszonych w drodze elektronicznej i skutkach jakie niesie zaopatrzenie ich w podpis elektroniczny. Wiedząc jednak, że takie możliwości istnieją, zdecydowano się tylko na "jednostronną" możliwość skorzystania z tej drogi, tzn. sąd może do innych podmiotów zwracać się w drodze elektronicznej, a nie na odwrót. Skarżące Stowarzyszenie błędnie dokonuje interpretacji przepisów, pomijając znaczenie lex specialis do lex generalis. Argumentacja skarżącego Stowarzyszenia jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony Stowarzyszenie to podnosi, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie muszą zawierać żadnej wyraźnej podstawy prawnej, żeby dopuścić skutecznie wnoszenie pism zaopatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym, a z drugiej strony powołuje się na wyraźne przepisy czy to w Kodeksie postępowania administracyjnego czy też w innych ustawach (np. w Kodeksie cywilnym), które to akty normatywne wprost dopuściły taki sposób skutecznego czy to wnoszenia pism czy składania oświadczeń woli. Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie wprost do wszystkich aktów prawnych regulujących wnoszenie pism, zażaleń, itp. to wówczas niepotrzebnym byłyby zmiany w innych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego jest zasada zakazu podwójnej (kolejnej) regulacji tego samego, co już zostało uregulowane. Tym samym niepotrzebne byłyby zmiany chociażby w K.p.a. W ocenie Sądu takie ustawy jak K.p.a. czy P.p.s.a. są to akty prawne zawierające przepisy lex specialis wobec ustawy o podpisie elektronicznym właśnie w odniesieniu do skuteczności wniesienia pisma zaopatrzonego w podpis elektroniczny. Przy czym nie zawsze ustalenie relacji lex specialis do lex generali jest proste i jednoznaczne. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr z 2001 r. 130, poz. 1450 z późn. zm.) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. W rozdziale IX cytowanej ustawy znajdują się przepisy zmieniające m.in. przepisy Kodeksu cywilnego art. 60, art. 78 § 1 i § 2 dopuszczające możliwość wyrażenia woli osoby w stosunkach cywilnoprawnych przez ujawnienie jej w postaci elektronicznej. Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 64, poz. 656 z późn. zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tzn. art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji w tym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że wystarczającym jest opatrzenie danego dokumentu elektronicznym podpisem. W ocenie Sądu warunkiem uznania za dopuszczalne podpisywanie pism kierowanych do sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym byłaby zmiana regulacji ustawowej. Dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Takie stanowisko zajmuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I OPP 25/08, opub. w ONSAiWSA 2009 r., nr 2, poz. 20; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Po 368/08, opub. w LEX nr 504593; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1144/05, opub. w LEX nr 291823; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OZ 673/08, opub. w LEX nr 460225). Wielokrotnie Sąd w tym składzie takie stanowisko zajmował, ale wobec braku podpisania środków zaskarżenia przez skarżące Stowarzyszenie, samo Stowarzyszenie rezygnuje z oceny prawidłowości tego stanowiska przez Sąd II instancji. Wobec nie umieszczenia na zażaleniu z dnia 14 grudnia 2009 r. własnoręcznego podpisu osoby mogącej skutecznie reprezentować Stowarzyszenie "[...]", a w istocie nie umieszczenie żadnego podpisu, pismo to należało uznać za obarczone brakiem formalnym. Niezależnie od tego Sąd ma poważne wątpliwości, czy skarżące Stowarzyszenie w ogóle stosowało jakikolwiek bezpieczny podpis elektroniczny, skoro widnieje wyraźne mechaniczne powielenie podpisu (tzw. fascimile). Nie jest również trafnym argumentacja Stowarzyszenia, jakoby dopuszczalność korzystania z podpisu elektronicznego w zakresie składanych zażaleń mogła wynikać również z art. 78 K.c. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że Kodeks cywilny zawiera regulację składania oświadczeń woli, a więc takich czynności prawnych, które zmierzają do wywołania (nawiązania, zmiany, rozwiązania) skutków prawnych prawa materialnego. Nie jest zaś oświadczeniem woli wniesienie w postępowaniu administracyjnym zażalenia. Zażalenie jest bowiem czynnością procesową, która może wywołać skutki procesowe, a nie skutki w zakresie prawa materialnego. W tej sprawie w związku ze złożonym zażaleniem nie może nastąpić wywołanie jakiegokolwiek skutku w zakresie prawa materialnego. Oświadczenie woli jednej osoby złożone drugiej prowadzi do zawarcia umowy (np. umowy sprzedaży gazety w kiosku) i to są skutki prawne tych oświadczeń. Zażalenia składane we postępowaniu administracyjnym nie mogą prowadzić na nawiązania stosunku prawnego, one prowadzą tylko do podjęcia czynności procesowych i nie są oświadczeniami woli. Takiego zażalenia w ogóle nie da się przypisać do istniejącego na gruncie prawa cywilnego podziału na oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy. Sąd jednak nie może prowadzić w uzasadnieniu tego postanowienia wykładu na temat teorii prawa cywilnego, bo nie taka jest rola Sądu. Stąd pogląd zawarty w zażaleniu Stowarzyszenia, jakoby Sąd w tym składzie akcentował, że zażalenie jest czynnością prawną do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (wersy 30-33 liczone od góry na karcie nr 115 - strona druga zażalenia) nie był wyrażany przez ten Sąd. Rekapitulując, w ocenie Sądu ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera odrębne – od ustawy o podpisie elektronicznych i ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - zasady opatrywania podpisami dokumentów kierowanych do sądów administracyjnych. Zażalenia (skargi) dla swojej skuteczności musza być podpisanie własnoręcznie (ręcznie). W związku z powyższym należało, stosownie do treści art. 198, art. 197 § 2, art. 194 § 3 P.p.s.a. oraz art. 178 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzec jak w sentencji i zażalenie odrzucić.