II SAB/Kr 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak [...] l. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Asesor Prokuratury Rejonowej w Z. w dniu 22 kwietnia 2022 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniósł skargę na bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie [...] Organowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy, powodując tym samym utratę przez uczestników postępowania zaufania do organu administracji publicznej oraz brak załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono: 1. o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie znak [...] w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg wydarzeń w sprawie objętej zarzutem bezczynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 201 Ir. [...] nakazał inwestorowi J. G. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - po rozpatrzeniu odwołania J. G. wniesionego od tej decyzji - decyzją z dnia 28 listopada 2011 r. znak; [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - M. Z.. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 334/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. W dniu 23 sierpnia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił organowi I instancji - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. akta sprawy [...] wraz z kserokopią prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie rozpatrzył sprawy w I instancji od 23 sierpnia 2012r. Pismem z dnia 13 października 2021r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., przekazanym do wiadomości również Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. oraz Prokuraturze Rejonowej w Z. M. Z. wezwała do podjęcia stosownych działań w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy pierwsze czynności zostały podjęte przez organ dopiero w dniu 2 listopada 2021r. o czym świadczy m.in. wydanie zawiadomienia o wyznaczeniu terminu oględzin na dzień 29 listopada 2021 r. Co istotne, jak wynika z pisma uzyskanego z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2022r. nie zapadła jeszcze decyzja końcowa, ponieważ konieczne jest zebranie dodatkowego materiału dowodowego w postaci przesłuchania stron. Analiza niniejszego postępowania prowadzi do uznania, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. i to w stopniu rażącym. W odpowiedzi na skargę powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo opisał przebieg postępowania przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę oraz uchylającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2011 r. znak; [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30.04.2012 r. sygn. II SA/Kr 334/12 odrzucił skargę. W związku z powyższym PINB w Z. dokonał powtórnej analizy stron przedmiotowego postępowania oraz zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego i za kolejnym pismem z dnia 02.11.2021 r. wyznaczył na dzień 29 listopada 2021 r. ponowne oględziny w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce ewid. Nr [...] w miejscowości S. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. (k.105) i w dniu 29.11.2021 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego przeprowadzili czynności oględzin budynku będącego przedmiotem kontroli, (k. 122-128) Za pismem z dnia 11.03.2022 r. organ nadzoru budowlanego w celu uzupełnienia materiału dowodowego wezwał strony postępowania J. G.. J. R., M. Z. i M. D. do złożenia w dniu 07.04.2022 r. w siedzibie organu nadzoru wyjaśnień w przedmiotowej sprawie (k.135-142). Na tę okoliczność sporządzono protokoły z przesłuchań J. G. i J. R.. (k. 145-148) Za pismem z dnia 17.05.2022 r. organ pozyskał również od Głównego Geodety Kraju materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych dla działki [...] w miejscowości S. obejmujące lata od 2000 r. do dnia dzisiejszego. (k.160) Na podstawie zebranego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 23.05.2022 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...] w miejscowości S. - bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora J. G. obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji w terminie do dnia 30.11.2022 r. (k. 161-163). Organ podkreślił, iż w przeciwieństwie do twierdzeń zawartych w skardze, w jego ocenie nie można przypisać pismu M. Z. z dnia 13 października 2021 r. (k. 80) charakteru ponaglenia, o którym mowa w art. 37 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z pisma tego jednoznacznie wynika, iż strona postępowania jedynie informuje organ nadzoru budowlanego o konieczności podjęcia działań przez ten organ w celu wykonania obowiązku rozbiórki wynikającej z decyzji PINB w Z. z dnia 29 czerwca 2011 r. Wskazano ponadto, iż art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, organ administracji nie pozostaje bezczynny skoro wydał postanowienie nr [...] z dnia 23.05.2022 r. będące warunkiem wydania ostatecznie decyzji legalizacyjnej i kończącej to postępowanie. Należy zważyć również na to, że do terminu załatwiania tej sprawy nie można wliczyć czasu związanego z doręczaniem stronom pism oraz pozyskiwania dowodów w toku dokonywanych czynności a także czasu na jaki akta sprawy przekazane były do organu nadzoru i sądu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skargę wnosi Prokurator, zatem rozważenia wymaga czy jest on zobowiązany do wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę. Nie jest bowiem ponagleniem pismo M. Z. z dnia 13 października 2021 r. skierowane do PINB w Z., a nie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Kwestią obowiązku Prokuratora w zakresie wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 6/05 sformułował tezę, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Uchwała ta zapadła przed nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., a nastąpiła ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na podstawie której do art. 53 dodany został § 2b. Równocześnie wskazać należy na uchwałę 7 sędziów NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. OPS 2/96, zgodnie z którą prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Uchwała ta, mimo częściowej zmiany stanu prawnego (wejście w życie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w miejsce ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zniesienie obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wobec uchwał podjętych po 1 czerwca 2017 r.), nie straciła całkowicie na aktualności. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest instrumentem prawnym zbliżonym w aspekcie celowościowym do ponaglenia – obydwa te środki prawne stanowią "swoisty środek prawny (quasi-odwoławczy), przyznany przez ustawy podmiotom mającym złożyć skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mogą one z niego korzystać wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków prawnych, a wcześniejsze skorzystanie z tego środka jest warunkiem dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie ten środek prawny ma charakter "uniwersalny", tzn. nie jest związany wyłącznie z uchwałami organów gminy, ale ze wszystkimi potencjalnymi przedmiotami skargi, wobec których nie przewidziano klasycznych środków odwoławczych. (...) Potraktowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako środka quasi- odwoławczego pozwala, w kontekście art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art. 52 § 1 p.p.s.a. – przyp. własny), na jednoznaczne odniesienie się do wyjaśnianej wątpliwości. Skoro obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi nie dotyczy prokuratora, to nie ciąży na nim także powinność wezwania do usunięcia naruszenia prawa." (uzasadnienie uchwały OPS 2/96). W niniejszej sprawie Prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych przepisów p.p.s.a. oraz poglądów wyrażonych przez Naczelnych Sąd Administracyjny - nie miał obowiązku poprzedzić ponagleniem skargi na bezczynność. Dalej wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Dlatego i w tej sprawie Sąd nie wypowiada się co do tego, czy kolejne postanowienie PINB w Z. (z dnia 23 maja 2022 r.) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jest merytorycznie prawidłowe, czy też nie. Pierwsze postanowienie zostało wydane w dniu 28 lipca 2010 r. (k. 25 akt adm.) i nie zostało uchylone. Zarzucana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. bezczynność trwała od 23 sierpnia 2012 r. (wpływ przekazanych przez MWINB akt oraz postanowienia WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 34/12 do PINB w Z., karta 73 akt adm.) do dnia 2 listopada 2021 r. (zawiadomienie o wszczęciu -w dniu 7 maja 2010 r. - postępowania w sprawie, karta 104 akt adm.), czyli ponad 9 lat. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność ustała w dniu wydania przez PINB w Z. postanowienia nr [...] z dnia 23 maja 2022 r. znak [...] Nastąpiło to zatem już po wniesieniu rozpoznawanej obecnie skargi (22 kwietnia 2022 r. – data nadania przesyłki poleconej; 25 kwietnia 2022 r. – data wpływu do organu). W dacie wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności, wobec czego w pkt. I wyroku należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ("Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe"). W pkt. II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, organ pozostawał w bezczynności ponad 9 lat, w tym czasie nie wykonał żadnej czynności. Skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy jest rażąca. Ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. nawet dla sprawy szczególnie skomplikowanej zakreślił dla jej rozpoznania termin dwumiesięczny od dnia wszczęcia postępowania. Rażące naruszenie prawa w bezczynności organu przejawia się również w tym, że strony nie były informowane o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu sprawy. Okoliczności tych nie wyjaśnił także organ w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku.