II SAB/Kr 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA: Magda Froncisz Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...] " w W. na bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. na rzecz strony skarżącej Fundacji "[...] " w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 maja 2015 r. Fundacja "[...] " wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. , w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, iż wystąpiła do Rektora Akademii Wychowania Fizycznego w K. z wnioskiem o przedstawienie informacji publicznych w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r., wnosząc o następujące informacje publiczne: 1. Kopię decyzji powołującej komisję doktorancką, która opiniuje wnioski o przyznawanie stypendium doktoranckiego i zwiększenie stypendium doktoranckiego (zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich); Informację na temat budżetu przeznaczonego na wypłatę stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium doktoranckiego w roku 2013 oraz informacji o liczbie przyznawanych stypendiów i zwiększeń stypendiów; Regulamin, na podstawie którego podejmowane są decyzje o zwiększeniu stypendium doktoranckiego (o którym mowa w art. 200 a ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym); Informację o liczbie osób, w stosunku do których podjęto decyzje o zwiększeniu stypendium doktoranckiego, a które nie otrzymały wcześniej stypendium doktoranckiego. Wzory decyzji z roku akademickiego 2013/2014 o: przyznaniu stypendium doktoranckiego, odmowie przyznania stypendium doktoranckiego, przyznaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego, odmowie przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego. W przypadku braku takich wzorów Fundacja prosiła przesłanie przykładowych decyzji w wymienionych sprawach (po wcześniejszej anonimizacji danych świadczeniobiorcy). Rektor uczelni nie odpowiedział na wniosek wobec czego strona skarżąca wysłała w dniu 16 grudnia 2014 r. do organu wiadomość e-mail o następującej treści: "W dniu 21 sierpnia zwróciłem się z trzema wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Do dzisiaj nie otrzymałem od Pana potrzebnych informacji (...). Od momentu złożenia wniosku upłynęły już prawie cztery miesiące. Proszę o przekazanie mi informacji, o których mowa we wspomnianych wnioskach do 22 grudnia 2014 r. W przypadku ponownego braku odpowiedzi będę zmuszony reagować na bezczynność organu uczelni podejmując kroki prawne przewidziane w Ustawie o dostępie do informacji publicznej." Również i to wystąpienie pozostało bez odpowiedzi w związku z tym, strona skarżąca powołując się na przepisy i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych złożyła skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. organ uwzględnił złożoną skargę w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Jednocześnie organ wskazał, iż wniosek z dnia 21 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej rozpoznany został w dniu 22 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ przytoczył okoliczności, które doprowadziły do udzielenia przedmiotowych informacji z uchybieniem terminu. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ i powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 485/2010, Lex Polonica nr 2554305, wniósł o umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 w zw. z art. 54 § 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez organy administracji publicznej, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż szkoła wyższa, jako część systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej, jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, wykonujący zadania publiczne. Skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania z zakresu władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne, to są one organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i ich działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. miała miejsce. We wniosku strona skarżąca domagała się wydania: 1. Kopii decyzji powołującej komisję doktorancką, która opiniuje wnioski o przyznawanie stypendium doktoranckiego i zwiększenie stypendium doktoranckiego (zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich); 2.Informacji na temat budżetu przeznaczonego na wypłatę stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium doktoranckiego w roku 2013 oraz informacji o liczbie przyznawanych stypendiów i zwiększeń stypendiów; 3.Regulaminu, na podstawie którego podejmowane są decyzje o zwiększeniu stypendium doktoranckiego (o którym mowa w art. 200 a ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym); Informacji o liczbie osób, w stosunku do których podjęto decyzje o zwiększeniu stypendium doktoranckiego, a które nie otrzymały wcześniej stypendium doktoranckiego. 4.Wzorów decyzji z roku akademickiego 2013/2014 o: a) przyznaniu stypendium doktoranckiego, b) odmowie przyznania stypendium doktoranckiego, c) przyznaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego, d) odmowie przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego. W przypadku braku takich wzorów Fundacja prosiła przesłanie przykładowych decyzji w wymienionych sprawach (po wcześniejszej anonimizacji danych świadczeniobiorcy). Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu prowadzonym Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. miała miejsce. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 26 sierpnia 2014 r. Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. udzielił informacji pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. dnia 26 sierpnia 2014 r. do dnia udzielenia informacji tj. do dnia 22 czerwca 2015 r. organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę tak znaczne przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, iż bezczynność, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ pozostawał w bezczynności prawie 10 miesięcy. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał w stanie bezczynność, albowiem wniosek strony skarżącej został załatwiony dnia 22 czerwca 2015 r. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, gdy w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej udzielenia. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Rektora Akademii Wychowania Fizycznego im. [...] w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych.