II SAB/Kr 13/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Burmistrza Bobowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. M.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Bobowa. Zarzucana bezczynność dotyczyła nieudzielenia przez wymieniony organ odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 grudnia 2012 r., zawierający żądanie udostępnienia nagrania sesji Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30.01.2012 r. W związku z powyższym skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Bobowej do: 1. udzielenia informacji publicznej zgodnie z złożonym wnioskiem; 2. ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nieudostępnienia informacji publicznej, 3. orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 4. zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 21.12.2012 r. wystosował do Burmistrza Bobowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. nagrania z sesji Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30.01.2012 r. - sesja nr XVII/12, stanowiącego zgodnie z par. 31 pkt l i 2 Statutu Gminy Bobowa - zasób archiwalny Biura Rady Gminy. Skarżący podał, że w odpowiedzi na powyższy wniosek otrzymał pismo z dnia 7.01.2013 r., którym odmówiono udzielenia informacji publicznej. Organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja została już wcześniej udostępniona. Powyższej okoliczności, skarżący zaprzeczył w treści skargi. Skarżący podał, że nagrania z sesji Rady Miejskiej w Bobowej - są utrwalane na taśmie magnetofonowej (par. 31 pt 2 Statutu Gminy) i są obowiązkowo archiwizowane. Zatem wobec faktu, że są one informacją publiczną, należało nagrania te udostępnić, w formie i trybie wskazanym we wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bobowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 7.01.2013 r. poinformował skarżącego, iż wnioskowana informacja została mu już udzielona. Nie ma więc podstaw to zarzucenia Burmistrzowi Bobowej bezczynności. Prośba skarżącego dotyczy bowiem sprawy już rozpatrzonej. Organ zaznaczył, że informacja publiczna, objęta wnioskiem M.R. . a dotycząca posiedzenia Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30 stycznia 2012 roku została mu już udostępniona na podstawie wniosku z dnia 15 października 2012 r. Z sesji z dnia 30.01.2012 r. sporządzony został protokół Nr XVII/12 z dnia 30.01.2012r., którego treść, stosownie do § 31 ust. l lit. f Statutu Gminy Bobowa obejmuje m.in. przebieg obrad oraz streszczenie przemówień i dyskusji. Wskazany protokół skarżący otrzymał wraz pismem z dnia 31 października 2012 r. (znak: ROiSO.1431.5.2012). Organ podkreślał także, iż wniosek M.R. który wpłynął do Urzędu Miejskiego w Bobowej w dniu 24.12.2012 r., dotyczył tego samego przedmiotu, tj. informacji publicznej, która została już udostępniona na podstawie wcześniejszego wniosku z dnia 15.10.2012 r. Wniosek ten dotyczył sesji Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30.01.2012 r. Wobec tego Burmistrz Bobowej pismem z 7 stycznia 2013 r., znak [...] poinformował skarżącego o tym, iż złożona prośba dotyczy sprawy już rozpatrzonej, a tym samym brak jest podstaw do ponownego udostępnienia informacji w tym samym przedmiocie. W ocenie Burmistrza Bobowej błędne jest utożsamianie przez skarżącego informacji publicznej z nośnikiem takiej informacji. Zdaniem organu przedmiotowa informacja publiczna, tj. przebieg sesji Rady Miejskiej z dnia 30.01.2012 r. została skarżącemu udostępniona. Nieuzasadnione jest więc wnioskowanie, iż nagranie z sesji Rady Miejskiej z dnia 30.01.2012r. daje podstawę do składania ponownego wniosku dotyczącego tej samej informacji publicznej w przedmiocie sesji Rady Miejskiej. Wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. l pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. l pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Natomiast zgodnie z art. 19 powołanej ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. l i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Organ podkreślił, że dokumentem jawnym zawierającym informacje publiczne jest protokół sporządzony i przyjmowany przez Radę zgodnie z Statutem Gminy Bobowa (§31 ust. l i 5 Statutu Gminy Bobowa). Z posiedzeń Rady Miejskiej nigdy nie były sporządzane stenogramy obrad. Przepis § 31 ust. 2 Statutu Gminy Bobowa mówi, iż przebieg sesji niezależnie od protokołowania na piśmie jest utrwalany na taśmie magnetofonowej, która stanowi zasób archiwalny. Burmistrz Bobowej zwrócił jednak uwagę, iż sposób utrwalania wskazany w powołanym przepisie, tj. na taśmie i magnetofonowej - w praktyce został zaniechany, ze względów technicznych, jak również z uwagi na to, iż możliwość przyjęcia nagrania dźwiękowego z sesji za informację publiczną należałoby wiązać z takim sporządzaniem tego nagrania, które można uznać za stanowiącą wiarygodną, pełną i poddaną gwarancji integralności i bezpieczeństwa elektronicznego formę protokołowania obrad. Za takim podejściem przemawiają zasady i warunki ustalone dla dokumentacji elektronicznej w Instrukcji kancelaryjnej, wynikającej z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, póz. 67 ze zm.). Postanowienia wskazanego rozporządzenia oraz określone w jego załącznikach Instrukcja kancelaryjna i Instrukcja archiwalna, określają warunki wytwarzania, zabezpieczania, podpisywania i archiwowania dokumentów wytwarzanych w systemie EZD. Wskazano, iż w praktyce cześć obrad posiedzenia Rady Miejskiej w Bobowej jest nagrywana na podręcznym dyktafonie elektronicznym (ale ponad wszelką wątpliwość nie na kasecie magnetofonowej). Dotyczy to jednak - jak zaznaczono - jedynie części obrad, tj. dyskusji nad merytorycznymi punktami porządku obrad. Nagranie to ma charakter tylko i wyłącznie pomocniczy dla celów przygotowania protokołu przez osobę spisującą protokół, który zgodnie z § 31 ust. l lit. f Statutu Gminy Bobowa obejmować mógł m.in. przebieg obrad oraz streszczenie przemówień i dyskusji. Takie nagranie na elektronicznym, podręcznym dyktafonie ma charakter instrumentalny, roboczy. Nagrania te nie są archiwizowane. Niezależnie od powyższego wskazano, że taki wycinkowy zapis dźwiękowy nie spełnia również wymogu, o którym mowa w art. 19 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. nie rejestruje w pełni obrad, a jedynie ich fragment. Poza tym forma zapisu jaka jest wykonywana dla celów pomocniczych, tj. na elektronicznym, podręcznym dyktafonie nie została dopuszczona jako forma dokumentacji pracy Rady Miejskiej w Statucie Gminy i w systemie kancelaryjnym Urzędu (§31 ust. 2 Statutu Gminy - stanowił o kasecie magnetofonowej). Tym samym uznać należy, iż takie niepełne nagranie z części sesji, gdzie wyboru co do długości nagrania, oraz części sesji której ma dotyczyć, zależy od uznania osoby sporządzającej protokół - nie może stanowić dokumentu zawierającego podlegającą udostępnieniu informację publiczną. Wskazano także, iż mając na uwadze powyższy aspekt Rada Miejska w Bobowej w dniu i 29 stycznia 2013 r. podjęła Uchwałę Nr XXX/209/13 zmieniającą w/w zapis § 31 ust. 2 Statutu, nadając mu nowe brzmienie cyt: "Przebieg sesji może być rejestrowany w wersji elektronicznej wyłącznie w celu pomocniczym do sporządzania protokołu z danej sesji." W ten sposób dostosowany został zapis Statutu do istniejącej praktyki. Niezależnie od powyższego podkreślono w odpowiedzi na skargę, że wszystkie protokoły z posiedzeń Rady Miejskiej, dotyczące jej sesji, począwszy od 2012 r. są udostępnione w urzędowym publikatorze teleinformatycznym, tj. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Bobowej. Podstawą prawną stanowi art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne. Mając na względzie linię orzeczniczą sądów administracyjnych podniesiono, iż udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, nawet wówczas gdy udostępnienie informacji w Biuletynie nastąpiło już po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dodano także, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępnienia ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Obowiązku udzielenia informacji w obydwu formach nie można nałożyć na kolegialne organy zwłaszcza, że ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania w innej formie niż protokół lub stenogram (Wyrok NSA z dnia 01.10 2010 r., sygn. akt I OSK 1216/10). Dostęp do protokołów stanowi więc realizację celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępnienia ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wniosek taki wypływa wprost z brzmienia art. 19 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.09.2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 317/12). Organ nadto podkreślił, że przyjęty w orzecznictwie sądowym jest również pogląd, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu osoby wnioskującej o jej udostępnienie (wyrok NSA z dnia 20.11.2003r. , sygn. akt II SAB 372/03). Wskazano również na podgląd wedle którego dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu. Organ podkreślił, że M.R. udzielono informacji w przedmiocie sesji Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30.01.2012r. wobec czego ponowne udostępnienie informacji dotyczącej tej samej kwestii jest nieuzasadnione. Nadmieniono, iż żądanie udostępnienia nagrania z przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej, w sytuacji, kiedy skarżący posiada już pisemny protokół z tejże sesji, nie może być traktowanie jako dostęp do informacji o treści tego posiedzenia (informacji publicznej), ponieważ nie można żądać dostępu do czegoś, co się już posiada. Nie sposób przyjąć, że skarżącemu nie jest znany przebieg posiedzenia Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30.01.2012 r. Podniesiono, że nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, iż organ nie posiada kasety magnetofonowej, na której w myśl art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej zarejestrowany byłby pełny przebieg sesji Rady Miejskiej w Bobowej. Tak więc nawet jeśli uznać, iż nagranie stanowiłoby inną od protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 30.01.2012r. informację publiczną, to wniosek skarżącego nie mógł być zrealizowany albowiem sesje Rady Miejskiej w Bobowej nie są rejestrowane na kasecie magnetofonowej. Prawo dostępu do informacji tej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja znajduje się w * jego posiadaniu. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia (wyrok WSA w Krakowie., sygn. akt II SAB/Kr 185/11, wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 95/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Normatywna regulacja dotycząca prawa dostępu do informacji publicznej odnoszącej się do przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzącej z powszechnych wyborów - znalazła wyraz w art. 7 ust. l pkt 3, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z art. 18 u.d.i.p. wynika, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. l, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Organy, o których mowa w ust. l i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. l pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. l (ust. 3). Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. l i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Z kolei art. 19 ustawy stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. l i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać więc należy, że żądanie skarżącego M.R. zawarte we wniosku nadanym na poczcie w dniu 24.12.2012 r. dotyczyło udostępnienia nagrania na płycie CD-ROM przebiegu sesji Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 30.01.2012 r. Jednocześnie bezsporną w sprawie okolicznością było, iż protokół z przebiegu tej sesji - został już skarżącemu udostępniony, jako odpowiedź na wniosek z dnia 18.10.2012 r. W tych okolicznościach rozważenia zatem wymagało, czy skarżący, mimo uzyskania protokołu z przebiegu interesującej go sesji rady miasta, był uprawniony do żądania od organu także nagrania z przebiegu tej sesji. Zdaniem sądu, treść przywołanych na wstępie przepisów, a w szczególności art. 19 u.d.i.p. świadczy o tym, że poza prawem wstępu na posiedzenie organu kolegialnego, podstawowym źródłem informacji o przebiegu tego posiedzenia - są protokoły lub stenogramy. Zatem, realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej odnoszącej się do przebiegu posiedzeń organu kolegialnego, następuje, co do zasady, przez dostęp do protokołów i stenogramów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności (zob. wyrok WSA: w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2006 r., II SA/Bd 1153/05, LexPolonica nr 2144850). Bezwzględny wymóg sporządzania protokołów lub stenogramów, a także ich udostępniania jasno wynika z art. 19 ustawy. Z obowiązku tego organ jest zwolniony wyłącznie w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Zatem jedynie, gdy utrwalenie przebiegu sesji rady gminy jest kompletne (zupełne) - organ może nie sporządzać ani protokołu, ani też stenogramu, zaś w stosunku do osoby żądającej informacji o przebiegu sesji - ograniczyć się może do udostępniania zapisu audiowizualnego. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że z przebiegu sesji nr XVII/12 z dnia 30.01.2012 r. organ sporządził protokół, który, co bezsporne - udostępnił skarżącemu na złożony przez niego wniosek. Jednocześnie, w okolicznościach sprawy brak było podstaw do kwestionowania prezentowanego przez organ stanowiska, iż utrwalenie przebiegu sesji na podręcznym dyktafonie, odbywa się w sposób wybiórczy, tj. niekompletny i służy jedynie jako materiał pomocniczy przy sporządzaniu protokołu. Stanowiska tego nie podważał skarżący, zarówno w toku postępowania sądowego, jak również przed organem administracji. W sytuacji zatem, gdy sporządzony został protokół z przebiegu sesji, przy braku utrwalenia przebiegu sesji w innej formie (audiowizualnej) nie było podstaw do uwzględniania, w trybie art. 19 u.d.i.p żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 21.12.2012 r. Sąd uznał, że konstytucyjne prawo do informacji o sprawach publicznych nie jest w kontrolowanej sprawie naruszone, skoro skarżący mógł, za pomocą protokołu nr XVII/12 zapoznać się z przebiegiem interesującej go sesji, a nadto nie zarzucał aby otrzymany przez niego dokument odzwierciedlał nienależycie przebieg tej sesji. W związku z tym, nie można przyjąć aby w kontrolowanej sprawie miała miejsce bezczynność organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.