II SAB/Kr 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 maja 2015 r. dotyczący zakresów obowiązków pracowników Urzędu Gminy [...] I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku z dnia 7 maja 2015 r. dotyczącego zakresów obowiązków pracowników Urzędu Gminy [...]; III. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 7 maja 2015 r. M.B. powołując się na Konstytucję RP, oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł do Urzędu Gminy Z. wniosek w formie elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w sprawie zakresów obowiązków wszystkich pracowników Urzędu Gminy. W związku z upłynięciem 14-dniowego terminu, M.B. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy Z . Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wniósł o: 1. zobowiązanie wójta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 500,00 zł, 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny i podkreślił brak otrzymania jakiejkolwiek odpowiedzi od organu, który przekroczył tym samym 14-dniowy termin zawarty w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący przywołał treść wyroku WSA z dnia 22 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Lu 72/12). W odpowiedzi na skargę, organ, działając na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł braki formalne we wniosku złożonym przez skarżącego, w szczególności brak pełnego imienia i nazwiska oraz adresu korespondencyjnego. Organ podważył również prawidłowość złożenia wniosku przez pocztę elektroniczną, twierdząc że w art. 10 ust. 2 ustawy nakazano udostępniać informację w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Natomiast w myśl 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z zestawienia tych dwóch przepisów a contrario organ wywiódł, że w przypadku procedury udostępniania informacji publicznej na wniosek konieczne jest, by miał on formę pisemną. Organ ponadto stwierdził, że brak informacji w postaci imienia i nazwiska oraz adresu wnioskodawcy uniemożliwił organowi podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy, z powodu braku możliwości wystosowania do wnioskodawcy jakichkolwiek pism. Organ podkreślił brak możliwości rozpatrywania wniosku złożonego przez anonimowy podmiot, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SAB/Kr 11/07). Podsumowując, organ podkreślił fakt uniemożliwienia nadaniu sprawie biegu z powodu braków formalnych wniosku M.B. i wskazał, że jego dokładne dane osobowe otrzymał dopiero po uzyskaniu skargi na bezczynność. Organ dodał, że po uzyskaniu pełnych danych osobowych wnioskodawcy, nadał jego sprawie bieg. Odnosząc się do żądania wnioskodawcy wymierzenia organowi grzywny wskazał, że żądanie to jest nieuzasadnione nawet w przypadku uznania przez Sąd, że doszło do bezczynności organu. Ewentualna bezczynność organu nie wynikała bowiem z jego złej woli, czy utrudniania stronie dostępu do informacji publicznej, ale z faktu braków w złożonym przez stronę wniosku, Dodatkowo, przy uwzględnieniu okoliczności opisanych odpowiedzi na skargę wskazał, że przekroczenie terminu do udostępnienia informacji nie będzie rażące. Na rozprawie skarżący oświadczył, że otrzymał żądane informacje, w związku z czym cofa wniosek o zobowiązanie Wójta do ich udzielenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: P.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia zakresów obowiązków wszystkich pracowników Urzędu Gminy - w formie skanów w formacie PDF i przesłanie ich pocztą elektroniczną. Żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej jako informacja o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym, o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Jeśli chodzi o formę wniosku (e-mail), wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, w tym także formę elektroniczną, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie - wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób i miejsce ich dostarczenia. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne stwierdzić należy, iż stanowisko to jest błędne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a zatem nie wszczyna postępowania administracyjnego. Także na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma przepisów dotyczących zasad stwierdzania braków formalnych wniosku o udzielenie takiej informacji, procedury jego uzupełniania, oraz doręczania pism. Do przepisów k.p.a. należy sięgać jedynie w sytuacjach, gdy ustawa odsyła do ich stosowania. Ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogłoby więc nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Jednakże wówczas nie byłoby przeszkód, aby dokonać wezwania zainteresowanego (skarżącego) do uzupełnienia niezbędnych danych tą samą drogą, którą otrzymano wniosek, tj. pocztą elektroniczną, skoro organ nie miałby innej możliwości. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy Z. zamierzał wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Mając zatem na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego został załatwiony dopiero po upływie dwóch miesięcy (w dniu 8 lipca 2015r.) i po wniesieniu skargi (3 lipca 2015r.), Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 100 zł. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd wziął pod uwagę fakt, że żądana przez skarżącego informacja została udostępniona, choć nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi, jak i z uchybieniem wskazanego w ustawie 14 dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.