II SAB/Kr 136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I. T. i R. T. na bezczynność Wójta Gminy Liszki; I. zobowiązuje Wójta Gminy Liszki do wydania w terminie 30 dni aktu w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżących z dnia 11 września 2009 r. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie; II. zasądza od Wójta Gminy Liszki na rzecz skarżących I. T. i R. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 września 2009 r. na dziennik podawczy Urzędu Gminy w L. wpłynęło pismo oznaczone jako pochodzące od I.T. i R.T. , ale niepodpisane, zawierające prośbę o interwencję w sprawie nadsypywania ziemi i gruzu na działce nr [....] i wyrażające obawy zalewania z tego gruntu działki wnioskodawców. Pismo to zapoczątkowało korespondencję pomiędzy Wójtem Gminy w L. a I.T. i R.T. . Wnioskodawcy wystąpili z interwencją również do innych organów administracji publicznej. W wyniku rozpoznania zażalenia I.T. i R.T. na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy L. sprawy dotyczącej nadsypywania gruzu i ziemi na nieruchomości położonej w L. oraz naruszenia stanu wody na gruncie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: [....] uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi termin jednego miesiąca do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [....] 2010 r. Wójt Gminy L. zawiadomił wnioskodawców oraz R.K. , T.K. i Z.K. o wszczęciu na wniosek I.T. i R.T. postępowania w sprawie zmian stanu wody na gruncie będących skutkiem nadsypania i zmiany ukształtowania terenu na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] w B. W treści zawiadomienia powołał również biegłego do wydania opinii w przedmiocie wpływu zmiany ukształtowania terenu na zmianę stanu wody na gruncie ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na działkę nr [....] w B. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Wójt Gminy L. zawiadomił wnioskodawców, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie wskazanym przez SKO w K. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2010 r. podnosząc, że biegły wyznaczył termin wykonania ekspertyzy na dzień 10 maja 2010 r. i konieczna będzie jej analiza oraz zapoznanie stron z treścią ekspertyzy. Pismem z dnia [....] 2010 r. Wójt Gminy L. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczył 14 dniowy termin do zapoznania się stron z dokumentacją sprawy. Kolejnym pismem z tego samego dnia, tj. 29 maja 2010 r. Wójt Gminy L. zawiadomił strony o tym, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie do dnia 31 maja 2010 r. ze względu na jego złożony charakter, w tym konieczność sporządzenia opinii hydrologicznej i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 lipca 2010 r. Przedłożona do akt sprawy opinia hydrologiczna sporządzona przez biegłego mgra inż. M.P. nosi datę – maj 2010 r. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia wnioskodawców, że zapoznali się z tą opinią w dniu 1 czerwca 2010 r. W wyniku rozpoznania kolejnego zażalenia I.T. i R.T. na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy L. sprawy dotyczącej nadsypywania gruzu i ziemi na nieruchomości położonej w L. oraz naruszenia stanu wody na gruncie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt: [....] uznało to zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że nie upłynął jeszcze wyznaczony przez organ pierwszej instancji na dzień 15 lipca 2010 r. termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia [....] I.T. i R.T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w toczącym się postępowaniu administracyjnym nadsypywania ziemi przez właścicieli sąsiednich działek we wsi B. , gmina L. Skarżący podnieśli, że do dnia złożenia skargi nie otrzymali żadnej informacji o przebiegu toczącej się sprawy. Wskazali również, że składają skargę na podstawie przepisów działu VII k.p.a. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 8 grudnia 2010 r. Wójt Gminy L. oświadczył, że uwzględnia skargę w całości i wnosi o umorzenie postępowania. Podniósł jednocześnie, że zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, a to z powodu konieczności podejmowania pilnych działań zapobiegających skutkom powodzi na terenie gminy. Na wezwanie Sądu, Wójt Gminy L. pismem z dnia [....] 2011 r. oświadczył, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, tj. z powodu konieczności podejmowania w miesiącach letnich 2010 r. pilnych działań zapobiegających skutkom powodzi na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy L. w zakończeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek I.T. i R.T. w sprawie zmian stanu wody na gruncie będących skutkiem nadsypania i zmiany ukształtowania terenu na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , w B. – o czym zawiadomiono strony pismem z dnia [....] 2010 r. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, jakie służyły im w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia [....] 2010 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, ani dla oceny istnienia bezczynności znaczenia nie ma natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego zakończenia domagają się skarżący, tj. postępowanie w sprawie zmian stanu wody na gruncie będących skutkiem nadsypania i zmiany ukształtowania terenu na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , w B. zostało wszczęte przez Wójta Gminy L. na wniosek skarżących, o czym organ ten zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. (k. 52 akt administracyjnych). Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę oraz pisma Wójta Gminy L. z dnia [....] 2011 r. wynika, że postępowanie to nie zostało do chwili rozpoznania skargi zakończone w sposób przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Z akt sprawy i pism organu wynika, że po dniu 29 maja 2010 r., organ nie korzystał z obowiązków sygnalizacyjnych, o jakich mowa w art. 36 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2010 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 15 lipca 2010 r. Mając powyższe na uwadze oraz wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z dnia [....] 2011 r. należy stwierdzić, że zarzut bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy administracyjnej jest uzasadniony, a zwłaszcza nie można przyjąć, że zwłoka wynikła z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przyczyną tą – jak podnosi organ – była konieczności podejmowania w miesiącach letnich 2010 r. pilnych działań zapobiegających skutkom powodzi na terenie gminy. Nawet przy uwzględnieniu tej argumentacji należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie zapoczątkował wniosek skarżących z dnia [....] 2009 r., a od "miesięcy letnich 2010 r." do dnia rozprawy upłynęły kolejne kilkumiesięczne terminy przekraczające terminy załatwiania spraw określone w art. 35 k.p.a. W konsekwencji w związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Wójta Gminy L. do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego w postępowaniu "w sprawie zmian stanu wody na gruncie będących skutkiem nadsypania i zmiany ukształtowania terenu na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , w B." wszczętym na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z wnioskiem skarżących z dnia 11 września 2009 r. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).