II SAB/Kr 137/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Beata Łomnicka SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] - ziemskiego w K. w przedmiocie informacji publicznej skargę oddala M. C. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w zakresie wniosku z dnia 15 marca 2017r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej kopii całości akt wewnętrznego postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego ekspert M. S. znak. [...]. Skarżąca w złożonej skardze zarzuciła organowi bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie PINB dla powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienia informacji publicznej z dnia 15 marca 2017r. administracyjnego terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie nie było rażące mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2017r. w trybie informacji publicznej, jeśli taki zostanie rozpatrzony po wniesieniu skargi do sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż ekspert M. S. jest zatrudniona w PINB dla powiatu [...] i wykonuje zadania publiczne w zakresie m.in. prawa budowlanego, a zatem można wywieść, iż dotyczące jej postępowanie wyjaśniające pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 912/14 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1256/14). Z art. 5 ust. 2 ustawy wynika ponadto, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie skarżącej przebieg postępowania wyjaśniającego jest informacją publiczną, która nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej ekspert M. S. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej a dokumentację wewnętrzną i organ zobowiązany jest do poinformowania strony i przedstawienia swojego stanowiska na piśmie w terminie 14 dni od daty wniosku, co zostało uczynione, zatem organ nie pozostaje w bezczynności. Organ poinformował skarżącą, iż przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające i nie znalazł podstaw do dyscyplinarnego ukarania pracownika. Czynności kontroli wewnętrznej prowadzonych przez dyrektora jednostki w stosunku do pracownika nie stanowią informacji publicznej, nie mają waloru zewnętrznego skierowanego do innego podmiotu, a z przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzenia dokumentacji odzwierciedlającej ich dokonanie. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. W niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne w rozumieniu przepisów ustawy o służbie cywilnej i przepisów wykonawczych, w tym nie polecono rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dlatego organ nie dysponuje aktami takiego postępowania, czy też orzeczeniem dyscyplinarnym. Organ podał, iż nie kwestionuje, że orzeczenie dyscyplinarne kończące postępowanie dyscyplinarne w stosunku do członka korpusu służby cywilnej podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, jednakże takie orzeczenie nie zostało wydane. Nie pozbawia to wnioskodawcy prawa do żądania udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych przez niego konkretnych informacji t.j. wyłącznie orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych czy ich treści. Żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Przyjęcie, że możliwy jest powszechny dostęp do tych akt na mocy przepisów tej ustawy podważałoby celowość wprowadzania szczególnych zasad dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego i określania w przepisach dotyczących poszczególnych postępowań kręgu osób uprawnionych do wglądu do tych akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia 15 marca 2017r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Przedmiotem żądania była kopia całości akt wewnętrznego postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego ekspert M. S. znak[...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sporne w niniejszej sprawie było tylko czy żądana dokumentacja wewnętrzna w zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego ekspert M. S. stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu wg u.d.i.p. Pozostałe okoliczności faktyczne nie były w sprawie sporne. W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie dokumentacji wewnętrznej (roboczej) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13; z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13; z 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Powyższy pogląd zyskał akceptację także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122) stwierdził, że z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. też wyrok TK z 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45). W ocenie Sądu z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, iż skarżony organ poinformował skarżącą, iż przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające i nie znalazł podstaw do dyscyplinarnego ukarania pracownika. Postępowanie wyjaśniające polegało na ocenie okoliczności dotyczące wskazywanych przez skarżącą naruszeń obowiązków pracownika służby cywilnej i organ uznał, że brak podstaw do podjęcia działań dyscyplinarnych w stosunku do pracownika, a zatem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Czynności kontroli wewnętrznej nie miały waloru sporządzenia dokumentacji odzwierciedlającej ich dokonanie, organ nie był zobligowany przepisami do sporządzenia takiej dokumentacji, a zatem czynności kontrolne nie uzewnętrzniły się materialnie. Jak wyżej wskazano informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. W niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne w rozumieniu przepisów ustawy o służbie cywilnej i przepisów wykonawczych, w tym nie polecono rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dlatego organ nie dysponował aktami takiego postępowania, czy też orzeczeniem dyscyplinarnym. W ocenie Sądu skarżony organ podjął działania zgodne z wymogami u.d.i.p. w terminie 14 dni, informując skarżącą o swoim stanowisku, które było zasadne w zakresie oceny braku charakteru informacji publicznej podlegającej obowiązkowi udostępnienia w oparciu o u.d.i.p. Gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczało zatem zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem informującym, co nastąpiło w niniejszej sprawie. W świetle bowiem art. 13, 14 i 16 u.d.i.p. jedynie dokumenty stanowiące informację publiczną objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź winno się wydać decyzję o odmowie udostępniania takich informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie i wobec spełnienia tego organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.