II SAB/Kr 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Olkuszu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 13 czerwca 2018 r. do Prokuratury Rejonowej w O wpłynął wniosek E. S. z dnia 6 czerwca 2018 r. o udzielnie informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dotyczący podania różnego rodzaju informacji związanych m.in. z oceną prawidłowości odbierania przez niego korespondencji. Na powyższy wniosek, Prokurator Rejonowy w O - pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. - udzielił E. S. stosownej informacji. Pismo udzielające odpowiedzi zostało wysłane do skarżącego w dniu 21 czerwca 2018 r., a zostało odebrane przez niego po dwukrotnym awizowaniu w dniu 10 lipca 2018 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – E. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w O w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 6 czerwca 2018 r. W skardze skarżący domagał się zobowiązania organu do udzielnie odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku. Podniósł także, iż w dniu 10 lipca 2018 r. odebrał pismo Prokuratury Rejonowej w O z dnia 21 czerwca 2018 r. adresowane do niego oraz poinformował, że ocenę ww. pisma oraz treść odpowiedzi jaką otrzymał w tym piśmie wraz z tym co otrzyma z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przekaże do oceny Ministrowi Sprawiedliwości - Prokuratorowi Generalnemu. W odpowiedzi na skargę organ – Prokurator Rejonowy w O wniósł o oddalenie skargi E. S. jako bezzasadnej. Zdaniem organu skarga E. S. jest całkowicie bezzasadna, albowiem Prokurator Rejonowy w O - stosownie do treści art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej - udzielił wnioskodawcy stosownych informacji objętych jego zapytaniem w terminie 8 dni liczonym od dnia złożenia wniosku, a zatem przed upływem 14 dni, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Natomiast jak wynika z dołączonego do akt sprawy elektronicznego pokwitowania odbioru, odpowiedź tę skarżący odebrał z placówki pocztowej w dniu 10 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018.2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w O w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd wskazuje, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji.) W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Wskazać należy, iż nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmienia tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Artykuł 53 § 2 b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. dotyczący ponaglenia stanowi, iż: § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu, skoro ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem, nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2018.1330) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno- technicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2). Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Oddaleniu podlega również skarga w sytuacji gdy zadane pytanie nie dotyczyło informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Prokurator Rejonowy w O, jest organem administracji publicznej i jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Prokuratora Rejonowego w O miała miejsce. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej adresowany personalnie do Prokuratora Rejonowego w O K. D. sporządzony w dniu 6 czerwca 2018 r., dotyczył 11 pytań. Skarżący domagał się informacji publicznej odnośnie kwestii odbioru korespondencji oraz przekonań i wiedzy Prokurator K. D.. Pismo to zostało napisane odręcznie, literami drukowanymi, a ponadto pytania są bardzo rozbudowane. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy, Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu Prokuratora Rejonowego w O, nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 6 czerwca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2018 r. (data prezentaty organu 13.06.2018), a Prokurator pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jak już wskazano, wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania. Definicji tej nie wypełniają pytania zamieszczone we wniosku. Informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sfery faktów, tymczasem skonstruowane w piśmie z dnia 6 czerwca 2018 r. żądanie odnosiło się do wiedzy, przekonań oraz tego co pamięta Prokurator K. D.. Należy zaznaczyć, że przedmiotem zainteresowania skarżącego była ocena przez Prokurator K. D. prawidłowości odbioru korespondencji. Skarżący żądał też, aby Prokurator wskazała czy pamięta w którym piśmie żądał aby wyłączyła się ze wszystkich jego spraw, czy według wiedzy Prokurator łamie on prawo, czy Prokurator pisze pisma osobiście czy też je dyktuje. Skarżący domagał się też udostepnienia ocen i stanu wiedzy Prokurator K. D. w innych sprawach. Pytania zawarte we wniosku, w których skarżący posługuje się takimi sformułowaniami jak: "czy według Prokurator K. D.", "czy Prokurator pamięta" "jaką ma wiedzę Prokurator", w sposób oczywisty nie dotyczą faktów weryfikowanych empirycznie, a jedynie nawiązują do stanu świadomości, wiedzy i przekonań Prokurator K. D.. Pod pozorem wystosowania zapytania w trybie ustawy o dostępie o informacji publicznej skarżący daje wyraz swojemu niezadowoleniu z działalności Prokuratora Rejonowego w O K. D.. Prokuratura zgodnie z art. 2 w zw. z art.3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767) jest organem, którego główne zadania polegają na ściganiu przestępstw i strzeżeniu praworządności, a obowiązki te prokuratorzy wykonują m.in. poprzez prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami; podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę. Skarżący nie może żądać w trybie informacji publicznej informacji, odnośnie tego co pamięta konkretny prokurator albo jak ocenia zaistniałe zdarzenie. Zapytania zawarte we wniosku z dnia 6 czerwca 2018 r. dotyczące poglądów i wiedzy Prokurator K. D. czy wątpliwości odnośnie prawidłowości doręczeń i ich ocena przez Prokuratora nie stanowią informacji publicznej. Prokurator jest obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa i nie może dokonywać ocen prawnych i kwalifikacji poszczególnych czynów ad hoc, na żądanie obywatela. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.