II SAB/Kr 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. Z., Z. S. i W. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie o zwrot nieruchomości I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących G. Z., Z. S. i W.. Z. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 czerwca 2014 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga G. Z., W. Z. i Z. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie nierespektowania wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1745/12, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 19 października 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w zakresie, w jakim dotyczyła działki nr [...]. W uzasadnieniu skarżący opisali przebieg dotychczasowego postępowania, począwszy od jego zainicjowania wnioskiem z 2005 r. oraz podnieśli, że do dnia 25 maja 2014 r. Starosta, pomimo ww. wyroku WSA, nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) dalej jako Ppsa, wskazując na niewyczerpanie toku instancji w świetle art. 37 § 1 kpa, albowiem Wojewoda [...], do którego złożono zażalenie, nie wydał stosownego postanowienia. Wniósł też ewentualnie o oddalenie skargi. Podkreślił nadto, iż nie posiada akt niniejszej sprawy, gdyż zostały one dołączone do sprawy prowadzonej przez WSA w Krakowie pod sygn. akt II SA/Kr 1744/12 i obecnie akta zostały przedstawione wraz ze skargą kasacyjną NSA w Warszawie. Organ jest w posiadaniu jedynie akt zastępczych. Z uwagi na brak zwrotu akt sprawy, zgodnie z art. 286 § 2 Ppsa, istnieje stan, w którym nie można liczyć terminu do załatwienia sprawy. Ponadto organ poinformował, że podjął w sprawie czynności (w dniu 25 kwietnia 2014 r. wezwał o dokument, w dniu 6 sierpnia 2014 r. wezwał świadków, w dniu 29 sierpnia 2014 r. przesłuchał świadków, w dniu 29 sierpnia 2014 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 kpa, k. 39/2 akt sądowych), a w dniu 8 września 2014 r. wydał decyzję, którą orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0643 ha pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle w stopniu rażącym. Skarga poprzedzona została zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 kpa, wobec czego brak było podstaw do jej odrzucenia (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. l OSK 2593/13 oraz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. l OSK 2565/13). Wymogiem formalnym wniesienia skargi jest bowiem złożenie zażalenia, a nie jego rozpoznanie przez organ wyższej instancji. Skoro w niniejszej sprawie skarżący w dniu 31 marca 2014 r. złożyli zażalenie, mylnie nazwane skargą, to należało tym samym uznać, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu określona w art. 52 § 1 Ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 Ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 Ppsa. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Dlatego przewlekłość zachodzić będzie w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, bądź czynności pozorne. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych (wyrok NSA z 13.08.2013r, sygn. akt II OSK 549/13). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). W sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 264/14 WSA w Krakowie, oddalając skargę na bezczynność organu, po wyroku tego sądu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1745/12, stwierdził, że stosownie do przepisu art. 286 Ppsa po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Dopiero wówczas bowiem rozpoczyna się początek biegu terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa, a ich niedochowanie skutkować może przyjęciem bezczynności organu. W ocenie Sądu bieg terminów do wydania decyzji nie rozpoczął się. Powodem tego był brak akt sprawy, które przesłane zostały do sprawy prowadzonej w WSA w Krakowie pod sygn. akt II SA/Kr 1744/12, a następnie do sprawy prowadzonej przed NSA. Pomimo tego, że organowi nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy, to podjęte w sprawie czynności pozwalają na jednoznaczną ocenę, że postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (okres 9 miesięcy pomiędzy otrzymaniem kserokopii prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, a pierwszą czynnością - zwrócenie się o kopię umowy oraz okres kolejnych prawie 4 miesięcy do podjęcia następnej czynności, tj. wezwania świadków, nie wiadomo, dlaczego w tym samym dniu nie można było podjąć obydwóch tych czynności). Takie działanie organu l instancji w pełni spełnia cechy "przewlekłego prowadzenia postępowania" jako działania opieszałego i pozbawionego jakiejkolwiek koncentracji czynności dowodowych w trakcie postępowania, które nie tylko nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy, ale je w sposób nieuzasadniony przedłuża. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego okres załatwienia sprawy powinien być możliwie najkrótszy. Czynności, które organ podjął w okresie od dnia 25 kwietnia 2014 r. do dnia 8 września 2014 r., mogły być podjęte co najmniej 8-9 miesięcy wcześniej. Akta sprawy administracyjnej przedłożone NSA nie były widocznie niezbędne do zakończenia tego postępowania, skoro organ nie zwrócił się o ich wypożyczenie (przez okres prawie 1,5 roku) i ostatecznie bez nich podjął czynności w sprawie i wydał decyzje (organ, jak przyznał, dysponował aktami zastępczymi). Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Wojewody [...], jakie zajął on w odpowiedzi na zażalenie skarżących w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. Mając zatem na uwadze wszystkie ww. okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że Starosta [...] prowadził postępowanie administracyjne, po wyroku WSA w Krakowie, w sposób rażąco przewlekły. Wprawdzie instytucja przewlekłości postępowania jest nowym instrumentem prawnym, obowiązującym od dnia przed 11 kwietnia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy z 3 grudnia 2010 r., w związku z czym Sąd nie może oceniać - pod tym kątem - całego okresu prowadzenia postępowania administracyjnego (orzeczenie NSA z 14 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1236/12), niemniej jednak dla oceny rażącego charakteru przewlekłości nin. postępowania nie bez znaczenia pozostaje czasokres jego prowadzenia. W sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone kilka lat, to sprawa taka, właśnie ze względu na długotrwałość jej prowadzenia, powinna być załatwiona w pierwszej kolejności, bez jakiejkolwiek zwłoki, tym bardziej, że w nin. sprawie pozostała do wyjaśnienia jedynie kwestia ustalenia okoliczności wskazanych w wyroku WSA z dnia 13 marca 2013 r. Mając na uwadze zakres badania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej oraz uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał akt administracyjny w postaci decyzji, Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt l OPS 6/08, że "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy -organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Postępowanie sądowe ulega zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 Ppsa, gdyż, uwzględniając skargę, sąd nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd, jak w przedmiotowej sprawie. Przy ocenie zasadności skargi decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. Dlatego orzeczono jak w pkt l sentencji orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 Ppsa. Wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 18 września 2012 r. II OSK 1953/12, LEX nr 1329469 oraz postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r. l OSK 481/13, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że zwłoka organu w wydaniu decyzji miała jednak charakter rażący, o czym orzeczono w pkt II sentencji orzeczenia. Za rażące naruszenie prawa należy uznać długotrwałość i sposób prowadzenia postępowania i to pomimo znanego i wiążącego stanowiska sądu administracyjnego co do kwestii załatwienia sprawy. Ze względu na wydanie decyzji kończącej postępowanie przed rozpoznaniem nin. sprawy Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.