II SAB/Kr 151/24

II SAB/Kr 151/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.), Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska, Monika Niedźwiedź, , po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w przedmiocie zmiany warunków wodnych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowsko-ziemskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowsko-ziemskiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowsko-ziemskiego na rzecz skarżącej A. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 11 lipca 2024 r. A. T., podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. 935; dalej: p.p.s.a.), złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego — ziemskiego w Krakowie w przedmiocie zmiany warunków wodnych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego do dokonania w terminie 30 dni czynności w postępowaniu przekazanym do tego organu przez Burmistrza Gminy K., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, a to: - pisma MWINB w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r. na okoliczność spełnienia wymogu wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi; - prywatnej opinii na okoliczność zmiany stosunków wodnych na obszarze inwestycji prowadzonej na działce nr [...], odziaływującej na obszary sąsiednie, w tym działki skarżącej; - wyroku Sądu z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 499/24 wraz z uzasadnieniem na okoliczność uznania przez WSA w Krakowie, że zachodzi pilna konieczność przeprowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, wobec zaawansowanego etapu prac budowlanych na działce nr [...]. W dniu 11 grudnia 2023 r. Burmistrz Gminy K. wszczął postępowanie w sprawie zmiany warunków wodnych w obrębie nieruchomości nr ew. [...] obręb F., na której realizowany jest obiekt budowlany wraz z infrastrukturą techniczną pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] w m. F. gm. K.". Wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek A. T., która wskazała, że doszło do wyrządzenia szkody - powstałej wskutek robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], w szczególności wskutek podniesienia i zmiany ukształtowania terenu oraz zmiany kierunku i natężenia spływu wód na działki nr [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. Burmistrz Gminy K. zawiadomił A. T., że uznaje w niniejszej sprawie za właściwy do prowadzenia postępowania organ nadzoru budowlanego i przekazał sprawę do PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego (dalej: PINB). Decyzja ta była spowodowana uznaniem, że przyczyny zgłaszanej przez A. T. zmiany warunków wodnych upatrywać należy w pracach budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. Mimo przekazania sprawy i dysponowania aktami postępowania od dnia 17 stycznia 2024 r. PINB nie podjął żadnych czynności w sprawie, ani nie uznał swojej niewłaściwości. A. T., jak twierdzi, wielokrotnie występowała do tego organu o udzielenie informacji o bieżącym stanie sprawy. Jedyną reakcją organu było wystosowanie pisma z dnia 12 marca 2024 r., w którym zawarto następującą informację: w tut. organie nie są prowadzone postępowania administracyjne dotyczące działki [...] w m. F. . A. T. nie jest stroną żadnego z postępowań prowadzonych w tut. organie. W tym stanie rzeczy skarżąca wystosowała ponaglenie do organu wyższego stopnia, tj. MWINB w Krakowie (10 maja 2024 r.). W odpowiedzi organ ten poinformował skarżącą o braku podstaw do rozpatrzenia jej wystąpienia jako ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. Organ II instancji uznał bowiem, że działanie organu I instancji polegające na "połączeniu" sprawy wszczętej przez Burmistrza Gminy K. i przekazanej do PINB w styczniu 2024 r. ze sprawą, w której PINB wydał w dniu 8 listopada 2023 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] było prawidłowe i uwalniało ów organ od podejmowania działań w sprawie przekazanej mu przez Burmistrza Gminy K.. Skarżąca uznała powyższe stanowisko za błędne, wskazując, że przekazanie stanowi czynność materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu, a organ, któremu zostało przekazane podanie jest związany przekazaniem sprawy. Tymczasem PINB mimo upływu miesięcy od przekazania mu sprawy nie podjął czynności. Nie było też żadnych podstaw aby sprawę uznać za dokumentację uzupełniającą w sprawie, w której PINB odmówił wszczęcia postępowania i to już w dniu 8 listopada 2023 r., tj. kilka tygodni wcześniej. Skarżąca podniosła też, że postanowienia organów o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 499/24. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu PINB przyznał, że pisma skarżącej, w tym pismo Burmistrza z dnia 15 stycznia 2024 r. zostały dołączone do akt innej sprawy - w toku postępowania zażaleniowego i podlegały ocenie organu II instancji. Kolejne pisma skarżącej dotyczyły przy tym zdaniem organu tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawy, dlatego uznać w jego ocenie trzeba, że wydanie w dniu 8 listopada 2023r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K. powoduje, że nie można zarzucić organowi bezczynności. Ponadto sprawa w zakresie dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania nie została prawomocnie zakończona. Organ stwierdził, że nie kwestionuje swej właściwości w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...], [...] w m. F. , w związku z tym zarzut co do braku wszczęcia postępowania w sprawie sporu kompetencyjnego uznał za nieuzasadniony. Dodatkowo PINB wyjaśnił, że mając na uwadze możliwą zmianę stanu faktycznego wynikającą z trwającego procesu budowlanego, ponowił czynności kontrolne i wyjaśniające z udziałem inwestora, na podstawie których stwierdził, że brak jest podstaw do wstrzymywania robót budowlanych. Ostateczna ocena zgodności zagospodarowania terenu z zatwierdzonym projektem budowlanym może zaś nastąpić dopiero po zakończeniu procesu budowy. Zdaniem organu, wykonany został szereg czynności kontrolnych i wyjaśniających na podstawie art. 81a oraz art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, w wyniku których stwierdzono, że na tym etapie budowy brak jest przesłanki określonej w art. 50 tej ustawy do wstrzymania robót budowlanych. Stanowisko organu zostało przedstawione w formie postanowienia o odmowie wszczęcia, które podlegało zaskarżeniu. Ponadto PINB zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 tej ustawy wszczyna się z urzędu. Natomiast skarżąca była informowana w toku czynności o stanowisku organu, zarówno w wydanym postanowieniu jak i pozostałych pismach do niej kierowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634: dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu brak czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w kontrolowanej sprawie przekazanej przez Burmistrza Gminy K. zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2024 – w kwestii złożonego wniosku A. T. z dnia 22 listopada 2023 r dotyczącej zmiany stosunków wodnych w obrębie nieruchomości nr ew. [...] obręb F., na której realizowany jest obiekt budowlany, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Burmistrz Gminy K. wszczął postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 22 listopada 2023 r, jednak ustalił że przyczyną tej zmiany jest powstała i trwająca zabudowa działki nr ew. [...] obiektem budowlanym, tj. domem jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną. Sekwencja zdarzeń w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu-PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w bezczynności w zakresie rozpoznania tego przekazanego wniosku, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem w dniu 8 listopada 2023 r (przed przekazaniem wniosku przez Burmistrza Gminy K.) wydał postanowienie nr 800/2023. PINB-I-5160.126.23.5859.53 w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...],[...] w m F. gm K., stosując art. 61a § 1 kpa i art. 53a ust 1 ustawy prawo budowlane. (postanowienie MWINB w Krakowie nr 179/2024 z dnia 15 lutego 2024r znak WOB.7722.359.2023.AJAN, nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2024r II SA/Kr 499/24 uchylający zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji) Co istotne, postanowienie organu I instancji dotyczy wniosku A. T. z dnia 3 lipca 2023 r., oraz A. T. i S. T. z dnia 17 lipca 2023 r. Swoim zakresem nie obejmuje później złożonego wniosku A. T. z 22 listopada 2023 r. (przekazanego przez Burmistrza), który organ włączył w poczet akt administracyjnych, jednak w żaden sposób się do niego nie ustosunkował. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika ogólny obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Dodatkowo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Burmistrza Gminy K. w oparciu o art. 234 ustawy prawo wodne, a sprawa przekazana organowi nadzoru budowlanego, który ani nie prowadzi postępowania z urzędu (art. 53a ust 1 prawa budowalnego), ani nie wydał postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a w zakresie przekazanego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4394/21 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny wynikający z pełnych akt administracyjnych – uzasadnia stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego pozostaje w bezczynności, co do rozpoznania wniosku skarżącej. Okoliczności podniesione przez organ w postaci przeprowadzonych ponownie działań kontrolno-wyjaśniających po dniu 8 listopada 2023 r., nie tłumaczą zaniechania podstawowych obowiązków procesowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w zakresie przekazanego mu wniosku. Stan sprawy wygląda tak, że po uznaniu swojej niewłaściwości (art. 65 § 1 k.p.a) i doręczeniu przekazanego wniosku rozpoczął się dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bieg terminu do jego rozpoznania. Tymczasem ze strony organu brak jakiejkolwiek reakcji. Fakt wydania postanowienia nr 800/2023 znak; PINB-I-5160.126.23.5859.53 w dniu 8 listopada 2023 r i doręczenia go skarżącej - nie miał przy tym żadnego wpływu ani na bieg terminu do rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora sprawy (art. 35 k.p.a.), ani na obowiązki wynikające z art 36 k.p.a. Od dnia 17 stycznia 2024 r. PINB nie podjął żadnych czynności w sprawie przekazanego wniosku. Skarżąca A. T. konsekwentnie twierdzi, że występowała do organu o udzielenie informacji o bieżącym stanie sprawy. Jedyną reakcją organu było wystosowanie pisma z dnia 12 marca 2024 r., w którym zawarto informację, że w tut. organie nie są prowadzone postępowania administracyjne dotyczące działki [...] w m. F. , a czynności kontrolne prowadzone były z urzędu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ocenił, że bezczynności tej nie należy przypisać cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Organ rozważał sytuację procesową w kontekście regulacji zawartej w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 tej ustawy wszczyna się z urzędu. W orzecznictwie podzielone są stanowiska co do tego jaka być powinna reakcja organu na wniosek który zmierza do uruchomienia postępowania z urzędu. Choć skarżąca była informowana o stanowisku organu związanym z wcześniej inicjowaną sprawą, w wydanym postanowieniu oraz pismach do niej kierowanych, jednak dotychczas brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu w zakresie przekazanego wniosku. W tej sytuacji odwoływanie się organu do wydanego wcześniej postanowienia, przed datą przekazania wniosku było nieprawidłowe. Mając zatem na uwadze te przedstawione okoliczności - Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu krakowskiego-ziemskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt 3 wyroku).