II SAB/Kr 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K.Z. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. zobowiązuje Starostę T. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania zainicjowanym wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2005 r.; II. stwierdza, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty T. na rzecz skarżącej K.Z. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [....] października 2011 r. K.Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty T. w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Skarżąca podała, że w toku postępowania postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. przedłużono termin do załatwienia sprawy do dnia 15 sierpnia 2010 r., a kolejnym postanowieniem z dnia 13 października 2009 r. - do dnia 15 listopada 2010 r., który upłynął bezskutecznie. Skarżąca podniosła, iż wystąpiła do Wojewody [....] z zażaleniem na bezczynność Starosty T. , który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2011 r. znak: [....] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy do dnia 30 września 2011 r. Skarżąca wskazała, iż sprawa pomimo upływu kolejnego terminu do jej załatwienia, nadal nie została zakończona decyzją. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wyznaczenie Staroście T. czternastodniowego terminu załatwienia sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o jej oddalenie. Starosta podał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku K.Z. z dnia 12 lipca 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę powiatową oznaczony jako działki ewid. [....] obr. [....] . Wskazano, że Wojewoda [....] decyzją z dnia 22 września 2008 znak [....] stwierdził nabycie przez Powiat T. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Z. zajętej pod fragment ulicy [....] leżącej w ciągu drogi powiatowej nr [....] Z. - [....] oznaczonej jako parcele gruntowe l.kat. [....] położone w Z. W wyżej opisanej decyzji Wojewoda [....] nie odniósł się w żaden sposób do wniosku skarżącej dotyczącego działek ewid. [....] obr. [....] - stare oznaczenia katastralne. W postępowaniu przed Wojewodą K.Z. sprostowała wniosek precyzując przedmiot postępowania. Natomiast wnioskiem z dnia 2 marca 2009 r. J.Z. i A.Z. , K.Z. , M.Z. wystąpili do Starosty T. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę powiatową oznaczony jako parcele gruntowe l.kat. [....] położone w Z. Starosta wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż toczy się postępowanie z wniosku J.Z. i A.Z., K.Z. , M.Z. , zarejestrowane pod znakiem: [....] , dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną oznaczony jako działki ewid. nr [....] oraz [....] obr [....] położone w Z. Z załączonej mapy do celów prawnych wynika, iż działki ewid. nr [....] oraz [....] obr [....] położone w Z. nie odpowiadają parcelom gruntowym l.kat. [....] położonym w Z. i nie były zajęte pod drogę publiczną. Starosta wskazał, że decyzją z dnia 22 maja 2009 r. znak: [....] Starosta T. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Starosta uznał bowiem, iż wniosek stron o odszkodowania złożony został po zakreślonym ustawą terminie. Wojewoda [....] decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. znak: [....] uchylił decyzję Starosty T. z dnia 22 maja 2009 r. znak: [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Starosta podniósł, iż uzasadnienie powyższej decyzji Wojewody [....] budzi poważne wątpliwości interpretacyjne organu I instancji. Postępowanie prowadzono ponownie zgodnie z dyspozycją organu II instancji i wymagało pozyskania pełnej dokumentacji geodezyjno-prawnej, której zgromadzenie wymagało znacznego czasu. W odpowiedzi na zażalenie Starosta T. poinformował, że prowadzi bardzo dużą ilość spraw z zakresu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mających wysoce skomplikowany charakter. Sprawy załatwiane są za kolejnością zgłoszenia lub napływu niezbędnych dokumentów. Niemożliwe jest wcześniejsze przygotowanie operatu szacunkowego nie mając pewności uzyskania od strony innych niezbędnych dowodów w sprawie. Starosta podniósł też, że w celu zlecenia przedmiotowego opracowania zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie zamówień publicznych oraz pozyskania niezbędnych środków finansowych, co znacznie wydłuża czas niezbędny do wykonania powyższego, a tym samym znacznie przewyższa zakreślony ustawowo termin załatwienia sprawy. Organ wyjaśnił, że aby uruchomić procedurę w trybie zamówienia publicznego musi zgromadzić kilkanaście do kilkudziesięciu spraw wymagających sporządzenia wyceny. Dopiero wówczas zasadnym jest skierowanie wniosku o przeprowadzenie zamówienia. Z praktyki organu wynika, że każdorazowe przeprowadzenie procedury przetargowej trwa ok. 3 miesięcy, ogłoszenie i przeprowadzenie przetargu ok. półtora miesiąca, dodatkowo należy doliczyć czas sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę, których zwyczajowo jest kilkanaście a nawet kilkadziesiąt. Starosta podniósł, że mając na uwadze wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy, oraz konieczność odszukania materiału dowodowego brak było możliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. W chwili obecnej organ odszukał wymaganą dokumentacje geodezyjną, w aktach znajduje się operat pomiarowy [....] Okręgowego Przedsiębiorstwa Mierniczego, złożono wniosek o odpis zupełny z księgi wieczystej nr [....]. Do orzeczenia o wysokości należnego odszkodowania za grunt zajęte pod drogę publiczną należy uzyskać operat szacunkowy nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – zgodnie z dyspozycją art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa wycena została zlecona i ma zostać wykonana do dnia 20 grudnia 2011 r. Starosta wskazał, iż zażalenie K.Z. na nie załatwienie sprawy w terminie zawiera subiektywną ocenę strony co do prowadzonych przez organ czynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Starosty T. w zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną zainicjowanego wnioskiem złożonym m.in. przez skarżącą K.Z. w dniu 16 sierpnia 2005 r. a zmodyfikowanego pismem z dnia [....] marca 2009 r. Treść skargi, w której podnosi się kwestię nie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę wskazuje, że jest to skarga na bezczynność organu a nie na przewlekłe prowadzenie postępowania przy przyjęciu, że pojęcie bezczynności jest szersze i oznacza brak podejmowania czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak podjęcia w terminie czynności kończącej postępowanie, którą w przypadku postępowania jurysdykcyjnego jest wydanie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy "jakości" podejmowanych przez organ działań w postępowaniu administracyjnym, które nie realizują wymogów wynikających z zasady szybkości postępowania. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna, gdyż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 17 maja 2011 r. złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na nie załatwienie sprawy w terminie. Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, ani dla oceny istnienia bezczynności znaczenia nie ma natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). W niniejszej sprawie w odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wydano jednak postanowienie Wojewody [....] z dnia 27 czerwca 2011 r. uznające zażalenie za uzasadnione i wyznaczające Staroście T. termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2011 r. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego zakończenia domaga się skarżąca, tj. postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną zostało zainicjowane wnioskiem złożonym m.in. przez skarżącą K.Z. w dniu 16 sierpnia 2005 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia .... marca 2009 r.) i do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie zostało zakończone, gdyż Starosta T. nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie w związku z decyzją kasacyjną Wojewody [....] z dnia 7 grudnia 2009 r., znak: [....] uchylającą decyzję Starosty T. z dnia 22 maja 2009 r., nr [....] . Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania administracyjnego (będącego w toku od 2005 roku, w którym ostatnią decyzję wydał organ odwoławczy w 2009 roku) poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Starosty T. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną zainicjowanym wnioskiem złożonym m.in. przez skarżącą K.Z. w dniu 16 sierpnia 2005 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia 2 marca 2009 r.). Biorąc pod uwagę okoliczność daty wszczęcia postępowania, wielomiesięczny brak udokumentowanej aktywności Starosty T. po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [....] w dniu 7 grudnia 2009 r., w tym zwłaszcza brak jakiejkolwiek aktywności organu od dnia 15 listopada 2010 r., który to termin określono jako termin załatwienia sprawy w postanowieniu Starosty T. z dnia 13 października 2009 r., w ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zmienia tej oceny okoliczność uzyskania w okresie blisko jednego roku operatu pomiarowego i wykazu wywłaszczeniowego (k. 122 i 123). Akta nie zawierają przy tym żadnej dokumentacji, z której wynikałaby jakakolwiek aktywność organu w dążeniu do załatwienia niniejszej sprawy. Na ocenę powyższą nie ma też wpływu argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, gdyż żadna z okoliczności wskazywanych przez organ nie została udokumentowana a zwłaszcza nie wykazano, że bezczynność jest skutkiem okoliczności przez organ niezawinionych. Kilkuletniej bezczynności nie może przy tym co do zasady uzasadniać deklaracja o dużej ilości spraw rozpoznawanych przez organ i wysokim stopniu ich skomplikowania.