II SAB/Kr 157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniósł skarżący – T.W. Organowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej również jako u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie przez organ w terminie przez prawo przewidzianym informacji publicznej, pomimo, że jest do tego zobowiązany, a w konsekwencji bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu - Wójta Gminy O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność wniesienia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz na okoliczność bezczynności organu. Skarżący podniósł, że dnia 26 maja 2017 r. wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej. Adres e-mail, na który skarżący złożył przedmiotowy wniosek jest oficjalnym adresem e-mail organu. Zdaniem skarżącego informacja, o udostępnienie którą wniósł skarżący, a więc informacja o tym, kto i na jakich warunkach sprawuje obsługę prawną danego urzędu (jednostki samorządu terytorialnego) jest informacją publiczną, na co wskazuje jednolite w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych. Informacje w postaci umów cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należy uznać za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Skoro skarżący złożył swój wniosek dnia 26 maja 2017 r., to ostatnim dniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. był dzień 9 czerwca 2017 r. Skarżący podkreślił, iż organ z jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nic nie zrobił. Skarżący wskazał, że wobec bezczynności organu w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej, możliwe jest wniesienie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy O. wniósł o odrzucenie skargi w całości. Organ wskazał, że skarga została nadana przez skarżącego w urzędzie pocztowym w dniu 10 czerwca 2017 r. Wpłynęła do Urzędu Gminy w O. w dniu 16 czerwca 2017r. Zdaniem organu skarga winna zostać odrzucona w oparciu o art. 53 § 2 b ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2017.935). Przepis ten stanowi, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zdaniem organu, wobec powyższego oraz z uwagi na wprowadzenie do ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) szczególnego przepisu art. 53 ust. 2 b, który uzależnia wprost wniesienie skargi do sądu administracyjnego od złożenia uprzedniego ponaglenia, należy uznać, że skarga winna zostać odrzucona, gdyż skarżący nie wypełnił przesłanki z art. 53 ust. 2b. Wobec wprowadzenia szczególnego i jednoznacznie brzmiącego art. 53 ust. 2b, należy uznać również, że nie może zasługiwać na uwzględnienie argumentacja skarżącego dotycząca braku wymogu poprzedzenia skargi wniesieniem środka zaskarżenia. Jest tak dlatego, ponieważ argumentacja ta i powołane orzecznictwo dotyczą stanu prawnego kiedy nie obowiązywał art. 53 ust. 2 b p.p.s.a. Niezależnie od powyższego organ wskazuje, iż w dniu 16 czerwca 2017 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź na wniosek z dnia 26 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. 2017.1369), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Burmistrza Gminy O. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd wskazuje, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji.) W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Wskazać należy, iż nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmienia tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Artykuł 53 § 2 b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. dotyczący ponaglenia stanowi, iż: § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu, skoro ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem, tak nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2). Okolicznością bezsporną jest, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Gmina zaś jest jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U.2016.1870). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Burmistrza Gminy O. miała miejsce. We wniosku z dnia 26 maja 2017 r. skarżący domagał się przesłania na jego adres mailowy informacji publicznej w następującym zakresie: jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną Waszej Gminy? jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi prawnej Waszej Gminy? Kiedy kończy się umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną Waszej Gminy? Czy w/w kancelaria prawna została wyłoniona w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych? W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 czerwca 2017 r. doręczonej skarżącemu w dniu 16 czerwca 2017 r. Organ wskazał, iż Gmina nie korzysta z usług kancelarii prawnej. Doradztwo prawne świadczy radca prawny w ramach umowy zlecenia z kwotą 2400 brutto miesięcznie. Umowa jest bezterminowa. Zawarcie umowy z radcą prawnym nie było poprzedzone postępowaniem w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. od dnia 26 maja 2017 r. organ pozostawał w bezczynności. Skoro informacje dotyczące korzystania z usług kancelarii prawnej stanowią informację publiczną, to niewątpliwie stanowi naruszenie prawa brak realizacji wniosku skarżącego, czyli brak udostępnienia tych informacji. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa o czym orzekł w pkt I wyroku. Bezczynność nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że skarżący nie wyczerpał trybu tj. nie wniósł ponaglenia do właściwego organu. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżącego został załatwiony, o czym organ poinformował skarżącego pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, gdy w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej udzielenia. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Burmistrza Gminy O. na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych, na którą złożyły się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).