II SAB/Kr 161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza D. T. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. I. stwierdza, że Burmistrz D. T. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Burmistrzowi D. T. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza D. T. do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. zasądza od Burmistrza D. T. na rzecz skarżącego J. P. kwotę w wysokości 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. II SAB/Kr 161/17 Uzasadnienie W piśmie z dnia 31 maja 2017 r. (data wpływu do organu – 5 czerwca 2017 r. – brak koperty) skarżący J. P. wniósł skargę na bezczynność organu, zarzucając nierozpoznanie w terminie sprawy o udostępnienie informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2016 r. (zgodnie z zamieszczonym wydrukiem ze strony www Poczty [...] śledzenia przesyłek – k. 10 a.s. – został on nadany w dniu 6 czerwca 2016 r., a odebrany w dniu 9 czerwca 2016 r.) oraz niewydanie decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej, mimo braku przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W skardze podał, że we wniosku z dnia 2 czerwca 2016 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej m.in. poprzez: 1. wskazanie czy sieć wodociągowa zlokalizowana na nieruchomości stanowi własność Gminy D. T. (dalej zwana Gminą), a w przypadku odpowiedzi negatywnej wskazanie, czy Gminie przysługuje jakikolwiek inny tytuł prawny do tej sieci wodociągowej; 2. wskazanie kiedy i na jakiej podstawie Gmina (względnie jej poprzednicy prawni) nabyła własność lub inny tytuł prawny do sieci wodociągowej zlokalizowanej na nieruchomości skarżącego; 3. wskazanie kiedy i na jakiej podstawie została wybudowana sieć wodociągowa zlokalizowana na nieruchomości oraz przedstawienie wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, oddania do użytkowania lub późniejszej przebudowy sieci; 4. wskazanie, czy Gmina posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skarżącego, polegającej na eksploatacji zlokalizowanej na tej nieruchomości sieci wodociągowej; 5. wskazanie kiedy i w jaki sposób Gmina nabyła tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skarżącego, polegającej na eksploatacji zlokalizowanych na tej nieruchomości sieci wodociągowej; 6. wskazanie kiedy i w jaki sposób ewentualni poprzednicy prawni (począwszy od dnia powstania linii) Gminy nabyli tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skarżącego, polegającej na eksploatacji zlokalizowanych na tej nieruchomości sieci wodociągowej; 7. wskazanie parametrów sieci wodociągowej zlokalizowanej na nieruchomości skarżącego, poprzez określenie jej nr ewidencyjnego, średnicy przewodu, długości linii, liczby i rodzaju infrastruktury towarzyszącej i in.; 8. wskazanie jakie działania podejmuje Gmina celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowej zlokalizowanej na nieruchomości skarżącego; 9. wskazanie z jakiej części nieruchomości skarżącego korzysta Gmina celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowej; 10. wskazanie jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego wiążą się z istnieniem na niej sieci wodociągowej, w tym w szczególności: - wskazanie w jakiej minimalnej odległości od sieci wodociągowej możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew, - wskazanie w jakiej minimalnej odległości od sieci wodociągowej możliwe jest prowadzenie prac budowlanych lub rolnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto skarżący zażądał precyzyjnego określenia wszystkich dokumentów (aktów normatywnych, w tym m.in. decyzji, postanowień, protokołów, uzgodnień i in.) potwierdzających okoliczności, których dotyczą ww. zapytania oraz przesłanie kserokopii tych dokumentów stosownie do treści art. 14 ust 1 ustawy. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia z uwagi na ograniczone zastosowanie przepisów k.p.a. Ponadto przywołując poszczególne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazywał on, że żądana informacja jest informacją publiczną, którą organ ma obowiązek udzielić niezwłocznie, maksymalnie zaś w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a nadto, że Burmistrz D. T., do którego został złożony wniosek, zalicza się do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, zobowiązanych do udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 2 czerwca 2016 r. J. P. zwrócił się o udzielnie informacji publicznej dotyczącej infrastruktury przesyłowej w postaci sieci wodociągowej, znajdującej się na dz. nr [...] w miejscowości S.. Zaznaczono, że po otrzymaniu wniosku i zbadaniu go pod względem formalnym, przystąpiono do ustalenia wnioskowanych informacji oraz uzyskania niezbędnej dokumentacji z gminnego archiwum, co jednakże, wobec znacznego upływu czasu od wykonania inwestycji, nie przyniosło żadnych rezultatów. Organ dodał przy tym, że dopiero w ostatnich dniach odnaleziono oświadczenie o wyrażeniu zgody na przejście przez działkę nr [...] przyłączami i siecią wodociągową oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego sieci wodociągowej z przyłączami z 26 sierpnia 1996 r., których kopie przedłożył w załączeniu. Organ domagał się odrzucenia skargi (wskazując, że skargę złożono w dniu 5 czerwca 2017 r.), z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia, z powołaniem się na nowo dodany przepis art. 53 ust. 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazał, że nie dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, ponieważ brak odpowiedzi na wniosek spowodowany był koniecznością dłuższych poszukiwań dokumentacji w archiwum urzędu. Podał również, że niezwłocznie po odszukaniu jej części organ miał zamiar udzielić odpowiedzi na wniosek, aczkolwiek rzeczywiście nie zawiadomiono wnioskodawcy o powodach opóźnienia, ani o przewidywanym terminie udzielenia odpowiedzi, którą sporządzono i wysłano w dniu 4 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – art. 3 § 2 pkt 8). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez J. P., jest bezczynność Burmistrza D. T. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej infrastruktury przesyłowej sieci wodociągowej we wsi S. w zakresie jej posadowienia na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W kwestii uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej należy wskazać, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę datą wszczęcia postępowania sądowego jest data oddania pisma w placówce pocztowej (art. 83 § 3 p.p.s.a), a nie data jej wpłynięcia do organu. W niniejszej sprawie skarga została przekazana bez koperty mimo, że prezentata organu zdaje się wskazywać, że nie została wniesiona osobiście (określenie "wpłynęło dnia"). Okoliczność ta nie ma jednak większego znaczenia, albowiem zarówno na gruncie przepisów poprzednio obowiązujących, jak po nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) skarga na bezczynność organów w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona przez J. P. jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia, jak również, że wnioskowana informacja, mieszcząca się w przykładowym katalogu określonym w art. 6 ust. 1 pkt 4a i 5c u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Okoliczności tych w toku postępowania nie kwestionowała żadna ze stron. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do samego postępowania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (w tym zachowania ustawowych terminów, podejmowanych czynności), a mianowicie do ustalenia czy Burmistrz D. T. dopuścił się bezczynności. Zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wskazać należy, że złożony w rozpoznawanej sprawie przez skarżącego wniosek z dnia 2 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. wyjaśnień i dokumentacji dotyczącej sieci wodociągowej spełniał wszelkie wymogi przewidziane w u.d.i.p. i podmiot, do którego został skierowany był zobowiązany do udzielenia skarżącemu żądanej informacji. Jednak informacja publiczna została skarżącemu udostępniona dopiero przy piśmie z dnia 4 lipca 2017 r., a zatem po dniu wniesienia skargi do sądu, po upływie ponad roku od dnia złożenia wniosku. Analiza okoliczności sprawy, w odniesieniu do przywołanych powyżej przesłanek przemawiających za stwierdzeniem stanu bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzi do konstatacji, że na dzień złożenia skargi do sądu, Burmistrz D. T. pozostawał w bezczynności i to bezczynności rażąco naruszającej prawo. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). Ustalony stan faktyczny w sprawie wskazuje, że organ zignorował wniosek o udostępnienie informacji publicznej i dopiero wniesienie skargi na bezczynność do sądu wojewódzkiego zaktywizowało go do podjęcia czynności w celu odnalezienia dokumentacji. Nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia organu, że po otrzymaniu wniosku przystąpiono do ustalenia wnioskowanych informacji oraz uzyskania niezbędnych materiałów z gminnego archiwum, które jednak czynności nie przyniosły żadnego rezultatu, to należy stwierdzić, że organ zobowiązany był co najmniej poinformować skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, czego jednak nie uczynił. Trudno również przyjąć tłumaczenia, że organ nie był w posiadaniu całej dokumentacji dotyczącej tak istotnej inwestycji jaką jest budowa sieci wodociągowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1b stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie [...]zł (punkt II wyroku), uznając, że dodatkowa sankcja finansowa skutkować będzie większą uwagą organu w realizowaniu nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków. Z pisma z dnia 4 lipca 2017 r. wynika, że udzielono odpowiedzi na wszystkie 10 pytań zawartych w treści skargi, załączono również następujące kserokopie dokumentów: umowy z dnia 2 lutego 1998 r. zawartej pomiędzy Gminą D. T. z Rejonowym Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w D. T. o przekazanie do użytkowania sieci wodociągowej w miejscowości S., aneksu nr [...] z dnia 1 marca 2005 r. do ww. umowy z dnia 2 lutego 1998 r., oświadczenia T. P. z dnia 7 lipca 1996 r. o wyrażeniu zgody na przejście przyłączem i siecią wodociągową realizowaną w ramach inwestycji pn. "[...]" przez dz. nr [...] położoną w miejscowości S., decyzji z dnia 26 sierpnia 1996 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami domowymi w miejscowości S. na działkach wg. załączonego wykazu, protokołu z dnia 16 października 1997 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji: sieć wodociągowa z przyłączami domowymi w m. S., gm. D. T., inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej – mapa zasadnicza 1:2000. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 16 a.a.) pismo zawierające odpowiedź na wniosek zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 7 lipca 2017 r. Skarżący nie kwestionował faktu, że żądana informacja publiczna została mu udzielona. O ile więc w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2016 r., to stan ten jednak został usunięty po wniesieniu skargi, a przed przekazaniem skargi przez organ do sądu. Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę [...]tytułem zwrotu opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo i kwotę [...]zł tytułem zwrotu opłaty za czynności adwokackie.