II SAB/Kr 168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 lipca 2016 r.; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz strony skarżącej [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej – [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w G., na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Urząd Miasta i Gminy. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem zawartym w podaniu z dnia 14.07.2016 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Urzędu Miasta i Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Strona skarżąca podaniem z dnia 14 lipca 2016 r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. zwróciła się do Organu o udzielenie informacji w przedmiocie: zestawienia wszystkich robót i prac budowlanych, brukarskich, remontowych, konserwacyjnych, porządkowych oraz transportowych, które zostały zlecone lub wykonane przez Miasto i Gminę lub jej gminne zakłady budżetowe w okresie począwszy od 01.01.2015 r. do dnia złożenia wniosku; przedstawienia umów, zleceń zawartych w związku z wszystkimi pracami wskazanymi w pkt. 1 wniosku; zestawienia przetargów i zapytań ofertowych zorganizowanych przez Miasto i Gminę lub jej gminne zakłady budżetowe na wszystkie prace wskazane w pkt. 1 oraz związanej z nimi dokumentacji w postaci protokołów, umów, zapytań, ogłoszeń. Na powyższy wniosek organ odpowiedział pismem z dnia 28 lipca 2016 r., w którym poinformowano wnioskodawcę, iż wszystkie żądane we wniosku informacje udostępnione zostały przez Gminę w Biuletynie Informacji Publicznej. Strona skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu Organu nie znajdują się one w Biuletynie Informacji Publicznej, co więcej sam Organ nie precyzuje konkretnych odnośników do ich położenia. Niezależnie od powyższego organ kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a winien udzielić rzeczywistej odpowiedzi, a nie tylko odsyłać do informatora. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, iż w dniu 14 lipca 2016 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynął wniosek strony skarżącej o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej umów zleceń, zestawień przetargów i zapytań o dotyczących wszystkich prac budowlanych brukarskich, remontowych, konserwacyjnych porządkowych oraz transportowych, które zostały zlecone lub wykonane przez Gminę oraz jej gminne zakłady budżetowe od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku. W dniu 28 lipca 2016 r. strona skarżąca otrzymała odpowiedź, w której poinformowano, iż wszelkie żądane informacje znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy. W dniu 10 sierpnia 2016 r. spółka wywiodła skargę na bezczynność Urzędu Miasta i Gminy. Organ powołał treść art. 52 p.p.s.a. W ocenie organu strona skarżąca nie wykorzystała uprzednio przysługujących mu na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) i ustaw szczególnych (ustawa o dostępie do informacji publicznej) środków zaskarżenia. W tym stanie rzeczy w przekonaniu organu, skarga winna podlegać odrzuceniu jako przedwczesna i z tych powodów niedopuszczalna. Ponadto strona skarżąca błędnie określił stronę postępowania jako Urząd Miasta i Gminy. Odnosząc się do zarzutów natury merytorycznej organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ administracji nie pozostawał w tej sprawie bezczynny bowiem pismem z dnia 28 lipca 2016 r. udzielona została konkretna odpowiedź, iż wszystkie żądane informacje zostały udostępnione przez Gminę w Biuletynie Informacji Publicznej. Obowiązek ich publikacji wynika bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących zamówień publicznych. Natomiast odnośnie umów cywilnoprawnych nie związanych z realizacją przywołanej ustawy o zamówieniach publicznych, z utrwalonej praktyki i wskazówek judykatury w tym zakresie wynika, iż również powinny być udostępniane do wiadomości publicznej. W ramach przejrzystości życia publicznego oraz jawności wydatkowania finansów publicznych aktualnie urzędujący Burmistrza Miasta i Gminy, zamieszcza na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy wszelkie umowy cywilnoprawne. W świetle powyższych okoliczności za niezasadny uznać zatem należy zarzut, iż w kwestii żądanych informacji Burmistrz Miasta i Gminy pozostawał bezczynny skoro wszelkie informacje, których udostępnienia domagała się strona skarżąca są dostępne dla wszystkich zainteresowanych, a w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. wskazano stronie precyzyjnie miejsce zamieszczenia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. 2016.718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Burmistrz Miasta i Gminy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest Burmistrz. Informację publiczną stanowią zatem zestawienia robót i prac budowlanych, brukarskich, remontowych, konserwacyjnych, porządkowych oraz transportowych, które zostały zlecone lub wykonane przez Miasto i Gminę lub jej gminne zakłady budżetowe, umowy zleceń zawarte w związku z wszystkimi pracami wskazanymi oraz zestawienia przetargów i zapytań ofertowych zorganizowanych przez Miasto i Gminę lub jej gminne zakłady budżetowe na wszystkie wskazane prace oraz związana z nimi dokumentacji w postaci protokołów, umów, zapytań, ogłoszeń. Okolicznością bezsporną jest, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Gmina jest jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2) Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Burmistrz Miasta i Gminy miała miejsce. We wniosku z dnia 14 lipca 2016 r. strona skarżąca domagała się udzielenie informacji w przedmiocie: 1. zestawienia wszystkich robót i prac budowlanych, brukarskich, remontowych, konserwacyjnych, porządkowych oraz transportowych, które zostały zlecone lub wykonane przez Miasto i Gminę lub jej gminne zakłady budżetowe w okresie począwszy od 01.01.2015 r. do dnia złożenia wniosku; 2. przedstawienia umów, zleceń zawartych w związku z wszystkimi pracami wskazanymi w pkt. 1 wniosku; 3. zestawienia przetargów i zapytań ofertowych zorganizowanych przez Miasto i Gminę lub jej gminne zakłady budżetowe na wszystkie prace wskazane w pkt. 1 oraz związanej z nimi dokumentacji w postaci protokołów, umów, zapytań, ogłoszeń. Pismem 28 lipca 2016 r. organ wskazał, iż wszelkie żądane informacje znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. od dnia 14 lipca 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Skoro umowy zawarte przez Burmistrza Miasta i Gminy stanowią informację publiczną, to niewątpliwie stanowi naruszenie prawa brak realizacji wniosku strony skarżącej. Strona skarżąca domagała się bowiem zestawień oraz treści umów wraz ze wskazanymi dokumentami. W Biuletynie Informacji Publicznej dostępny jest jedynie rejestr zawartych umów. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że poinformowanie, iż wszelkie żądane informacje znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy, jest wystarczającą formą udostępnienia żądanej informacji. W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ pozostawał w stanie bezczynność w związku z powyższym Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 lipca 2016 r., o czym orzekł w pkt II wyroku. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Organ zareagował na wniosek strony skarżącej, a zatem nie pozostał bierny, jednakże zrobił w to sposób nieprawidłowy, tj nie udostępnił żądnej informacji w prawidłowej formie. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). W tym miejscu z uwagi na treść wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie jego pkt 1 tj. zestawienia wszystkich robót i prac budowlanych (...) oraz pkt 3 tj. zestawienia przetargów i zapytań ofertowych (...) wypada wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien rozważyć czy dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 792/11) NSA wprost postawił tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej." W niniejszej sprawie rozważenia przez organ wymagać będzie zatem czy żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a jeżeli organ dojdzie do przekonania, że tak to powinien podjąć odpowiednie działania w tym zakresie, tj. wezwać do wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych.