II SAB/Kr 169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem z dnia 28 maja 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 marca 2012 r. S. S. - właściciel działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w J. przy ulicy [...] reprezentowany przez radcę prawnego T. R., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem "o przeprowadzenie kontroli w sprawie wybudowania muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]". W piśmie tym wnioskowano o nakazanie właścicielom działki nr [...] rozbiórki muru oporowego oraz wywozu ziemi nawiezionej na ich nieruchomość – na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. S. S. reprezentowany przez radcę prawnego T. R. wniósł skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 15 maja 2012 r. zatytułowanym "zawiadomienie" uznał na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. za bezzasadną skargę S. S. z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie wybudowania muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]. Organ podał, że w wyniku czynności podjętych na skutek skargi z dnia 3 kwietnia 2012 r. dokonano oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego i stwierdzono, że na działce nr [...] w J. wybudowano ogrodzenie, a nie mur oporowy. Wskazano zatem, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. S. S. reprezentowany przez radcę prawnego T. R. złożył odwołanie od "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (błędnie nazwanej zawiadomieniem) z dnia 15 maja 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. zatytułowanym "zawiadomienie" uznał na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a. w związku z art. 229 pkt 7 k.p.a., że skarga S. S. z dnia 3 kwietnia 2012 r. na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru owianego w S. w sprawie dotyczącej "budowy muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]" jest bezzasadna. Skarżący pismem z dnia 11 lipca 2012 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji. W wyniku powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r. znak. [...] odmówił wyznaczenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy. W dniu 12 września 2012 r. S. S. reprezentowany przez radcę prawnego T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie "odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (błędnie nazwanej zawiadomieniem) z dnia 15 maja 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]". Skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego to jest art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: z dnia 12 listopada 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623) w zw. z art. 127 § 1, 2, art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę wydania decyzji jako organ II instancji na podstawie odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 28 ust. 1, art. 29, 48 ustawy - Prawo budowlane przez bezzasadne jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, choć istniała uzasadniona przesłanka do jego zastosowania, - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 81 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez nie podjęcie działań obligujących organ I instancji do przeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz wydania w tej kwestii stosownej decyzji, w przypadku uznania, iż organ I instancji nie wydał decyzji, - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest art. 7 i 77 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającym na uznaniu, że właścicielka działki nr [...] wybudowała ogrodzenie, choć prawidłowa ocena dowodów jednoznacznie wskazuje, że wybudowała ona mur oporowy, - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jako organu II instancji do wydania decyzji w sprawie odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 15 maja 2012 r. znak: [...] w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - ewentualnie w przypadku nie uznania przez Sąd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję w I instancji, o nakazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. jako organowi wyższego stopnia zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej wzniesionej w postaci muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ulicy [...] oraz wydania stosownej decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów w niniejszej sprawie. Wskazał, że swoim pismem z dnia 30 marca 2012 r. zainicjował postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego na działce nr ewid. [...] położonej w J. przy ulicy [...]. W ocenie skarżącego organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na działce, co oznacza, że wszczął i prowadził postępowanie administracyjne z urzędu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, które zakończył wydaniem decyzji z dnia 15 maja 2012 r. błędnie nazwanej "zawiadomieniem". Wskazano, że stroną niniejszego postępowania jest również S. S. jako właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego samowolą budowlaną. Efektem prowadzonego postępowania w ramach, którego organ dokonał oględzin przedmiotowego muru była decyzja (nazwana zawiadomieniem) na mocy, której organ umorzył postępowanie z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji o rozbiórce uznając, że właścicielka działki nr [...] wybudowała ogrodzenie, a nie mur oporowy. Zdaniem skarżącego organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż zawiadomienie z dnia 15 maja 2012 r. nosi cechy decyzji administracyjnej, a to jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym i stanowi on władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, pomimo błędnej nazwy i podstawy prawnej. Zatem w konsekwencji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jako organ II instancji powinien był rozpatrzyć odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji i zakończyć sprawę wydaniem decyzji. Zamiast tego organ II instancji błędnie wydał zawiadomienie na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., odmawiając w przedmiotowej sprawie wydania decyzji administracyjnej. W tym działaniu skarżący dopatruje się bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Ponadto skarżący podniósł, że organ uniemożliwił mu jako stronie czynny udział w trakcie postępowania administracyjnego, bowiem nie został on zawiadomiony o terminie oględzin, a decyzja z dnia 15 maja 2012 r. zawiera szereg uchybień jak brak pouczenia strony o możliwości wniesienia od niej odwołania, jej uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych przez art. 107 k.p.a., a uzasadnienie faktyczne i prawne są niejasne oraz wzajemnie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W tej kwestii organ podniósł, że skarga dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, które polega na braku stron, mniej sformalizowanym toku postępowania oraz zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. W ocenie organu z przepisu art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, nie obejmuje czynności wydanych w toku postępowania skargowego. Zawiadomienie może być jedynie kwestionowane nową skargą. Organ wyjaśnił, że prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące skargi S. S. z dnia 3 kwietnia 2012r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowli w S. w sprawie dotyczącej budowy muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] w J. przy ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca wydanym na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. i art. 238 k.p.a. poinformowano skarżącego, że skargę znano za bezzasadną. Organ podkreślił, że było to kolejne postępowanie skargowe w sprawie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dotyczące przedmiotowego muru oporowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podejmował jedynie czynności materialno-techniczne w ramach postępowania skargowego. O wynikach tego postępowania skarżący został poinformowany zawiadomieniem, które zawiera obowiązkowe elementy określone w art. 238 k.p.a. Fakt, że elementy uzasadnienia zawiadomienia pokrywają się z wymienionymi w art. 107 § 1 k.p.a. minimalnymi elementami uzasadnienia decyzji administracyjnej nie świadczy o tym, że organ administracyjny wydał w sprawie rozstrzygnięcie, podlegające zaskarżeniu. Stawiane przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego czy też postępowania są nieuzasadnione, gdyż podjęte działania miały charakter czynności wynikających z przepisów Działu VIII "Skargi i wnioski". Podniesiono, że prawidłowość działań [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowli wydając w dniu 14 sierpnia 2012 r. postanowienie znak. [...], którym odmówił wyznaczenia organowi II instancji dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy. Zarzut bezczynności w stosunku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest w ocenie organu co najmniej przedwczesny, bowiem przed organem nie toczy się postępowanie odwoławcze we wskazanej przez skarżącego sprawie, a jedynie rozpatrywana była skarga na działanie dotyczące przedmiotowego muru ogrodzeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych, a także związanych z działaniem organu pierwszej instancji pozostają poza granicami sprawy dotyczącej bezczynności organu drugiej instancji w rozpoznaniu odwołania. Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie "odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (błędnie nazwanej zawiadomieniem) z dnia 15 maja 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]". Takiego bowiem przedmiotu dotyczy skarga sformułowana przez fachowego pełnomocnika strony skarżącej. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 11 lipca 2012 r. złożył w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na niewdanie decyzji w wyniku złożonego odwołania. Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, ani dla oceny istnienia bezczynności znaczenia nie ma natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Z akt sprawy wynika, że odwoławcze postępowanie administracyjne, którego zakończenia domaga się skarżący zostało zainicjowane pismem z dnia 28 maja 2012 r. sporządzonym przez fachowego pełnomocnika, a określonym jako odwołanie od "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (błędnie nazwanej zawiadomieniem) z dnia 15 maja 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]". Podkreślić należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu drugiej instancji, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Z chwilą złożenia odwołania rozpoczęło się postępowanie przed organem odwoławczym. Kodeks postępowania odwoławczego przewiduje określoną formę zakończenia tego postępowania, którą jest bądź decyzja wydana na podstawie art. 138 k.p.a. bądź postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zawiadomienie nie jest formą zakończenia postępowania zainicjowanego odwołaniem. W sytuacji zatem, gdy nie budzi żadnej wątpliwości fakt złożenia odwołania – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie pismo z dnia 28 maja 2012 r. określone jako odwołanie sporządzone zostało przez fachowego pełnomocnika – nie zakończenie postępowania zainicjowanego odwołaniem w którejś z wyżej wskazanych form oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Dla oceny tego stanu nie ma znaczenia merytoryczna zasadność argumentacji podnoszonej w odwołaniu, należy bowiem zauważyć, że art. 134 k.p.a. wyposaża organ odwoławczy m.in. w kompetencje do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, przy czym niedopuszczalność może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych dotyczących złożenia odwołania przez nielegitymowany podmiot, jak i przedmiotowych dotyczących m.in. odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenia nie przewidują przepisy prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ rozpoznający odwołanie doszedł do wniosku – jak to wynika z treści zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2012 r. – że w istocie zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 15 maja 2012 r. nie jest decyzją administracyjną lecz stanowiskiem zajętym w trybie skargowym uregulowanym w przepisach Działu VIII k.p.a., konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od tego pisma. W sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone w sposób przewidziany prawem, organ odwoławczy pozostaje w bezczynności. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania odwoławczego zainicjowanego pismem z dnia 28 maja 2012 r. poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem z dnia 28 maja 2012 r. Biorąc pod uwagę daty wszczęcia postępowania odwoławczego i zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2012 r., treść tego zawiadomienia, a także okoliczność, że bezczynność w sprawie nie jest wynikiem opieszałości czy jakiegokolwiek innego braku aktywności organu drugiej instancji, lecz ma charakter w istocie formalny, tj. związany z niewłaściwą formą rozpatrzenia odwołania, w ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).