II SAB/Kr 176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie SWSA Beata Łomnicka SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na przewlekłość postepowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak : [...] w przedmiocie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 500,00 zł (pięćset złotych); IV.zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.G.-S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania znak: [...], zarzucając naruszenie art.8, art.12, art.35 § l i 3, art. 36 § l i 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz braku poinformowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzenie organowi I instancji grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi, 4. zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 8 grudnia 2014 r. znak: [...] wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora M.K. obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji w terminie do 30 maja 2015 r. Przedmiotowa dokumentacja, jakkolwiek niekompletna została przedłożona przez inwestora w dniu 29 maja 2015 r. Pomimo jej przedłożenia PINB nie podjął żadnych działań zmierzających do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, czego konsekwencją było złożenie przez skarżącego zażalenia na przewlekłość postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2015 r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, jednoznacznie stwierdzając, że organ ten prowadzi w sposób przewlekły niniejsze postępowanie. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. organ powiatowy przedłużył termin do załatwienia sprawy aż do dnia 5 marca 2016 r., jednak do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta, a organ I instancji zaniechał dokonania jakichkolwiek czynności, w tym czynności, które zostały nałożone na organ art. 36 k.p.a. polegających na zawiadomieniu strony o wyznaczeniu nowego terminu i podaniu przyczyny niezałatwienia sprawy. Na marginesie nadmieniono, że przewlekłość postępowania została również stwierdzona postanowieniem WMINB w K. nr [...] z dnia 23 stycznia 2015 r. znak: [...] także w wyniku zażalenia W.G.-S. Jednocześnie skarżący wskazał, że sprawa o analogicznym charakterze toczy się przez PINB w Z. znak: [...], gdzie W.G.-S. występuje w charakterze inwestora. Sprawa ta prowadzona jest w odpowiedni sposób, w odpowiednio prawem zakreślonych terminach, natomiast rozpoznanie przez PINB sprawy której dotyczy przedmiotowa skarga napotyka pewne trudności, których sam organ nie potrafi wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi (nie uzasadniając tego w żaden sposób), a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB szczegółowo opisał przebieg postępowania znak [...] . Zaznaczył, że 13 października 2016 r. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawo budowlane zakończył przedmiotowe postępowanie wydając decyzję nr [...] o nakazie rozbiórki. Dalej podniesiono, że organ administracji wydając akt lub dokonując czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu przyznaje, że pozostawał w bezczynności i jest to stan, który stanowi dodatkową okoliczność wpływającą na obniżenie wymiaru kary bądź też łagodniejsze potraktowanie organu z uwagi na fakt, iż cel skargi został osiągnięty (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przed dniem orzekania przez WSA w Krakowie wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne, co wskazuje, iż cel skargi na bezczynność został osiągnięty). Zwrócono też uwagę na "tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych", co - zdaniem organu nadzoru budowlanego - może stanowić okoliczności łagodzące dla organu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożenie skargi zostało poprzedzone wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., przez co wypełniono warunek formalny przewidziany w art. art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie żadnej innej podstawy do odrzucenia skargi, a zatem - wbrew wnioskowi zawartemu w odpowiedzi na skargę - nie została ona odrzucona, lecz rozpoznano ją merytorycznie wydając wyrok. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W dniu 13 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Z tego względu w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania decyzji postępowanie sądowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jak bowiem wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) "przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Niewątpliwe teza tej uchwały znajdzie również zastosowanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania, które nie były znane ustawie procesowej w dacie wydawania powyższej uchwały. Cytowane wyżej brzmienie art. 149 p.p.s.a. wskazuje, że umorzenie postępowania z powodu wydania aktu lub czynności po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak Sądu z badania i wyrzeczenia, czy przewlekłość w sprawie wystąpiła, a jeżeli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w wyroku musiał także odnieść się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny oraz wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II FSK 1276/14 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) ustawodawca nie skonstruował definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania". W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu dotknięte jest przewlekłością wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13; z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1114/12 oraz z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęto w sierpniu 2013 r. Termin oględzin wyznaczono na 11 października 2013 r., a następnie w związku z wnioskiem inwestora przesunięto go na 14 listopada 2014 r. Nie wiadomo jednak, czy oględziny w tym dniu zostały przeprowadzone, bowiem w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji na ten temat, natomiast kolejny termin oględzin wyznaczono na 10 grudnia 2013 r. i w tej dacie dowód z oględzin został przeprowadzony. Dalej PINB dwukrotnie wzywał M.K. w charakterze świadka "w celu przedstawienia dowodów potwierdzających, w jakim okresie został wybudowany przedmiotowy obiekt" - na dzień 17 stycznia i 21 marca 2014 r. W przesłanych aktach administracyjnych znajdują się dokumenty dołączone do "wniosku dowodowego" M.K. z zaznaczoną datą wpływu do organu "17 stycznia 2014 r." oraz protokół z przesłuchania M.K. w dniu 21 marca 2014 r., a także protokoły przesłuchania dwóch osób w charakterze świadków w dniu 3 kwietnia 2014 r. Następnie w lipcu 2014 r. zwrócono się do skarżącego o złożenie wyjaśnień na piśmie, co też zostało niezwłocznie wykonane. Po upływie ponad roku od wszczęcia postępowania skarżący wniósł w październiku 2014 r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 5 grudnia 2014 r. przesłuchano M.K. , a pismem z 8 grudnia 2014 r. zawiadomiono strony o wszczęciu w dniu 12 września 2013 r. (a więc 15 miesięcy wcześniej) postępowania administracyjnego w tej sprawie. Również 8 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w którym nałożył na M.K. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 maja 2015 r. W tym samym dniu tj. 8 grudnia 2014 r. wydano również postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy - do dnia 30 lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2015 r. wprawdzie odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy, jednak równocześnie stwierdził, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a kolejne czynności podejmowane są w dużych odstępach czasu. W dniu 29 maja 2015 r. do siedziby PINB wpłynęły 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie M.K. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie podejmował jednak żadnych czynności aż do dnia 5 listopada 2015 r. (ponad 5 miesięcy), kiedy do wezwał pełnomocnika skarżącego do wyjaśnienia, kto jest jego mocodawcą. Również 5 listopada 2015 r. PINB wezwał M.K. "do wykonania postanowienia" z dnia 8 grudnia 2014 r. oraz wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy - do dnia 5 marca 2016 r. Powyższe czynności PINB podjął zaraz po tym, jak w dniu 20 października 2015 r. otrzymał kolejne zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie sprawy. MWINB na skutek jego rozpoznania ponownie stwierdził, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły (w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2015 r.). Następnie w dniu 8 kwietnia 2016 r. M.K. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie opisanego wyżej postępowania wpłynęła do PINB 19 września 2016 r. Wniosek o zawieszenie postępowania został rozpoznany po upływie niemal 6 miesięcy (w trakcie których organ nadzoru budowlanego nie podejmował żadnych czynności w sprawie) - postanowieniem z dnia 28 września 2016 r. zawieszono postępowanie do czasu ustalenia granic działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Postępowanie podjęto następnego dnia tj. 29 września 2016 r. wskazując, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone decyzją z 18 maja 2016 r. o umorzeniu postępowania, o czym PINB dowiedział się 29 września 2016 r. W dniu 13 października 2016 r. wydano decyzję kończącą postępowanie. Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. I OSK 2596/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony w tej sprawie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). W taki właśnie sposób należy zakwalifikować sytuację zaistniałą w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przez pierwszy rok postępowania podejmował czynności dowodowe w odstępach kilkumiesięcznych, bez koniecznej koncentracji materiału dowodowego i powielając te same czynności (wezwanie M.K. w charakterze świadka "w celu przedstawienia dowodów potwierdzających w jakim okresie został wybudowany przedmiotowy obiekt" - na dzień 17 stycznia i 21 marca 2014 r.). Czynności procesowe "nabierały tempa" trzykrotnie: dwa razy po wniesieniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wystosowano do stron dopiero po upływie 15 miesięcy. Rażącym naruszeniem prawa było również uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania po upływie niemal pół roku od jego wniesienia bez jego wcześniejszego zweryfikowania i sprawdzenie, czy podstawy do zawieszenia faktycznie zachodzą dopiero po wydaniu postanowienia o zawieszeniu. Całkowicie zbędne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania oraz sprzeczne z art. 48 ustawy Prawo budowlane było wzywanie M.K. do wykonania postanowienia z dnia 8 grudnia 2014 r. ponad 5 miesięcy po upływie wyznaczonego w tym postanowieniu terminu. Reasumując postępowanie toczyło się przez okres 3 lat, mimo, że nie istniały żadne obiektywne - procesowe przeszkody w rozpoznaniu sprawy w znacznie krótszym terminie. Wszystkie te okoliczności uzasadniały przyjęcie, że stwierdzona w sprawie przewlekłość rażąco naruszała prawo. Uzasadniały również wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywny w kwocie 500 zł , adekwatnej do stopnia i charakteru stwierdzonej przewlekłości , biorąc pod uwagę że w dniu 13 października 2016 r (po wniesieniu skargi na przewlekłość) organ wydał decyzję merytoryczną. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt II i III wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a ( pkt IV wyroku).