I OSK 2596/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 40/15 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J.G. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 40/15, w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa Grodzisk Wielkopolski z dnia 19 października 2012 r., od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W skardze J. G. zaskarżył bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych z dnia 12 października 2012 r. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr SN.IV-1-.7718-23/08, wydanej w dniu [...] października 2012 r. orzekającej o tym, że zespół pałacowo–parkowy w P., stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 12 ze zm., dalej: dekret PKWN). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz o zasadzenie kosztów procesu. Jak wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie, że majątek w P., stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN został złożony w dniu 5 listopada 2007 r. Wojewoda Wielkopolski rozpoznał ww. wniosek decyzją z dnia [...] października 2012 r. Odwołanie Skarbu Państwa – Lasów Państwowych złożone dnia 12 października 2012 r. dotychczas nie zostało rozpoznane. W pismach z dnia 13 listopada 2012 r., 1 lipca 2013 r., 4 września 2013 r., 5 listopada 2013 r., 20 grudnia 2013 r., 3 marca 2013 r., 3 marca 2014 r., 7 maja 2014 r., 1 lipca 2014 r., 29 sierpnia 2014 r., 3 listopada 2014 r. i 7 stycznia 2015 r. organ informował skarżącego o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy w związku z faktem, że powyższe nastąpi według kolejności wpływu. Przed wniesieniem skargi w dniu 8 grudnia 2013 r. oraz w dniu 24 października 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Ministra w sprawie istniały przyczyny, które miały bezpośredni wpływ na fakt dotychczasowego nierozpoznania wniosku. Złożone zostało bowiem "kilka wniosków w różnych trybach przewidzianych przez przepisy K.p.a." W wyniku powyższego zaistniała konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku mogącego wywołać najdalej idące skutki tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 sierpnia 2011 r., uchylającej orzeczenie Wojewody z dnia 23 lipca 2010 r., dotyczące umorzenia postępowania z wniosku P. S. z dnia 5 listopada 2007 r. dotyczącego zespołu pałacowo-parkowego położonego w P.. Po rozpatrzenia wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa Grodzisk Wielkopolski. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 6 marca 2013 r., stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia Wojewody z dnia 12 sierpnia 2011 r. Od decyzji Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. G.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wydał decyzję z dnia 22 maja 2013 r., którą utrzymał orzeczenie z dnia 6 marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy położony w P. nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Pomimo pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, pełnomocnik J. G. złożył na decyzję Ministra z dnia 22 maja 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wyniku której Minister wraz z odpowiedzią na skargę, przekazał do Sądu wszystkie dokumenty stanowiące materiał dowodowy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił złożoną skargę, lecz J. G. złożył skargę kasacyjną, która czeka na rozpatrzenie. Jak wynika z powyższego, zdaniem Ministra, istnieją okoliczności, które mają bezpośredni wpływ na rozpatrzenie niniejszej sprawy, bowiem postępowanie skarżącego znacząco przedłuża procedowanie w sprawie nieważnościowej, która wpływa na możliwość szybkiego zakończenia postępowania odwoławczego prowadzonego przed Ministrem. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc ponadto, że ilość spraw, które czekają na załatwienie jest nieproporcjonalna do kadry, którą Minister dysponuje dla potrzeb ich rozpoznania. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa jest skomplikowana oraz, że trwa analiza zgromadzonej w niej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa Grodzisk Wielkopolski z dnia 19 października 2012 r., od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji P.p.s.a. przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność. Sąd I instancji mając na uwadze stanowisko skarżącego oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach potraktował niniejszą skargę, jako skargę na bezczynność organu. Ocena przebiegu postępowania w sprawie niniejszej prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym żądanie skargi, rozpoznania przez organ odwołania złożonego przez Skarb Państwa – Lasy Państwowe w dniu 12 października 2012 r., od decyzji Wojewody Wielkopolskiego wydanej w dniu [...] października 2012 r. orzekającej o tym, że zespół pałacowo–parkowy w P., stanowiący byłą własność K. S., nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu, uznać należało za uzasadnione, a wskazany w treści wyroku termin - za realny do jego dotrzymania. Sąd I instancji uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność jednoznacznie naganna – nosi cechę rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności. Zdaniem Sądu I instancji taki brak aktywności Ministra w rozpoznaniu sprawy można, w niniejszej sprawie zarzucić. Z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania wynika bowiem, że organ po otrzymaniu akt wraz z odwołaniem nie przedsiębrał żadnych czynności w sprawie. Argumentacja odnosząca się do potrzeby oczekiwania na wynik postępowania w innych sprawach zainicjowanych przez skarżącego nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, skoro Minister we właściwym czasie i trybie nie zdecydował o ewentualnym zawieszeniu niniejszego postępowania do czasu ich zakończenia. Nie ulega wątpliwości, że decyzja dotychczas nie została wydana, zaś jedynym środkiem wstrzymania biegu terminów przewidzianych w kodeksie jest, stosownie do treści art.103 K.p.a., zawieszenie postępowania, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Sąd I instancji zauważył nadto, że chociaż realia prowadzenia wielkiej liczby analogicznych postępowań przez organ, czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia, to powyższe nie wpływa jednak na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów. Tym samym okoliczności faktyczne niniejszej sprawy determinują ocenę, że zaistniała bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie normy wynikającej z art. 35 § 5 K.p.a. i pominięcie okoliczności, iż w sprawie występują przyczyny opóźnienia niezależne od organu, a przez to wliczenie do czasu załatwienia sprawy okresów opóźnienia wynikających z przyczyn niezależnych od organu - co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności, iż w sprawie występują przyczyny opóźnienia niezależne od organu, mimo, iż organ w odpowiedzi na skargę na okoliczności takie wskazywał – co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności, a co uniemożliwia instancyjna kontrolę sądową orzeczenia. Wskazując na powyższe okoliczności Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie miały miejsce niezależne od organu przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie w postaci braku akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w świetle orzecznictwa brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy zaś bierne oczekiwanie na ich zwrot jest bezczynnością organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że zawiera on wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło do bezczynności organu mającej cechy rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Braki kadrowe w organie, duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, jak również inicjowanie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych przez strony, nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Skład orzekający w sprawie nie podziela też poglądu przytoczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przesłanie akt sądowi administracyjnemu stanowi przyczynę niezałatwienia sprawy niezależną od organu. Współczesne środki techniczne pozwalają na to by rozwiązać ten problem poprzez wypożyczenia tych akt lub sporządzenie ich kopii dla potrzeb prowadzonego postępowania. Ponadto w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy Minister nie wskazywał, że niemożność rozpoznania sprawy w terminie wynika z braku akt administracyjnych, lecz z powodu dużej ilości tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Biorąc pod uwagę średni okres postępowania sądowoadministracyjnego w dwóch instancjach sądowych oczekiwanie na przesłanie akt administracyjnych z sądu administracyjnego mogłoby wynieść nawet ponad dwa lata, a ty samym bardzo wydłużyć postępowanie administracyjne. W konsekwencji powyższych rozważań bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej art. 149 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 35 § 5 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ pozostawał w bezczynności, o czym świadczą przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji fakty. Podkreślić należy, że organ wysłał w sprawie 12 zawiadomień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, wskazując, że załatwienie sprawy nastąpi według kolejności wpływu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony w tej sprawie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Tym samym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zachowanie Ministra od momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie świadczy jednoznacznie, że organ pozostawał w bezczynności oraz że przyczyną bezczynności były powody błahe. Od daty wpływu odwołania od decyzji do Ministra (31 października 2012 r.) do momentu wyrokowania przez Sąd I instancji upłynęło prawie dwa i pół roku. Opóźnienie załatwienia sprawy, również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi wyrażonymi w art. 6 – 8 i 12 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.