II SAB/Kr 178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej L.K. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.K. reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 28 września 2016r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele l.kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...] objętą Iwh [...] gm. kat. C. oraz nieruchomość oznaczoną jako parcela l.kat. [...] objętą Iwh [...] stanowiące uprzednio własność J.A. , wywłaszczone orzeczeniem PWRN w m. K. 26 marca 1954 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. W skardze wniesiono o zobowiązanie skarżonego organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie w określonym terminie; o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania, a nadto o przyznanie skarżącej od organu administracyjnego sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent Miasta K. w sposób nieprawidłowy dokonał przedłużenia postępowania powołując się na konieczność zwrócenia się do różnych instytucji państwowych, podczas gdy czynności te mogą być skondensowane w toku jednego, najwyżej dwóch przedłużeń terminu. Prezydent Miasta K. powinien był jednocześnie wystosować zapytania do wszelkich archiwów i instytucji będących w polu zainteresowania organu lub które w takim polu powinny się znajdować z uwagi na przedmiotowy zakres ich działalności. Ewentualne odpowiedzi kierowane do Prezydenta Miasta K. mogłyby stanowić przedmiot jego weryfikacji, by następczo ponowić zapytania lub skorygować ich treść. Wydaje się czymś wysoce niestosownym i powodującym znaczne dolegliwości względem stron postępowania dokonywanie coraz to nowej kwerendy archiwalnej, zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru precedensowego i postępowanie powinno się już dawno zakończyć. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując na czynności jakie przeprowadził w postępowaniu: W piśmie z dnia 19 stycznia 2006 r. M.C. , Z.M. , B.O.-P. , L.K. , J.K. , C.K. , B.K. , K.T. i Z.T. wnieśli m.in. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] oznaczoną jako parcele [...]. kat. [...] [..]. kat. [...] i [...] oraz za nieruchomość objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] oznaczoną jako parcela [...]. kat. [...] stanowiące własność J.A. wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r., nr [...]. W dniu 30 marca 2011 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele: [...]. kat. [...] . kat. [...], [...]. kat. [...] obj. Iwh [...] b. gm. kat. C. oraz parcela [...]. kat. [...] obj. Iwh [...] b. gm. kat. C. wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 marca 1954 r., nr [...] . W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ orzekający powołał się na dominujący wówczas w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postanowień art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Wojewoda [...] w decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać rozstrzygnięte w oparciu o regulacje art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał ponadto na konieczność podjęcia wszelkich możliwych działań celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Po uzyskaniu akt przedmiotowej sprawy wraz z ww. decyzją Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. organ I instancji postanowieniem z dnia 23 marca 2012 r., nr [...] wyznaczył na dzień 30 czerwca 2012 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ I instancji pismem z dnia 21 maja 2012 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w K. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zbiorach archiwalnych jednostki celem odszukania dokumentacji umożliwiającej zobrazowanie przebiegu i zakończenia postępowania odszkodowawczego dotyczącego niniejszej sprawy. Pismem z dnia 28 września 2012 r. poinformowano strony niniejszego postępowania o konieczności przesłuchania Z.M. , Z.T. oraz K.T. , na okoliczność, czy została wykonana decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 30 listopada 1955 r., nr [...] zobowiązująca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. do przyznania na rzecz J.A. tytułem odszkodowania za wywłaszczone parcele odpowiedniej nieruchomości j zamiennej. Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. wyznaczył na dzień 31 grudnia 2012 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy, który kolejnym postanowieniem został przedłużony do 31 marca 2013 r. (z uwagi na konieczność przesłuchania stron niniejszego postępowania). Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. zwrócono się ponownie do stron niniejszego postępowania zawiadamiając o konieczność przesłuchania Z.M. , K.T./ oraz Z.T. Z uwagi na zły stan zdrowia Pani Z.M. , ustalono, iż ww. czynność zostanie przeprowadzona w miejscu zamieszkania ww. osoby w dniu 19 lutego o godzinie 11.00. (notatka z rozmowy telefonicznej z dnia 07 lutego 2013 r.). Stan zdrowia Pani Z.M. uniemożliwił jej przesłuchanie, co odnotowano w protokole z dnia 19 lutego 2013 r. Następnie organ I instancji pismem z dnia 20 lutego 2013 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w K. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej w W. W dniu 6 marca 2013 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania stron: K.T. i Z.T. Postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. wyznaczono na dzień 30 czerwca 2013 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy (oczekiwanie na stanowisko Instytutu Pamięci Narodowej). Z uwagi na brak stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w K. , postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz z dnia 30 września 2013 r. wyznaczono kolejno na dzień 30 września 2013 r. i na dzień 31 grudnia 2013 r. nowy termin załatwienia sprawy. Instytut Pamięci Narodowej Oddział w K. w piśmie z dnia 15 października 2013 r. poinformował o nieodnalezieniu dokumentów związanych z niniejszym postępowaniem oraz o zakończeniu kwerendy w tej sprawie. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2013 r. wyznaczono na dzień 31 maja 2014 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy z uwagi na konieczność uzyskania operatu szacunkowego określającego wartość rynkową wywłaszczonych parcel (procedura przetargowa). Postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. wyznaczono na dzień 31 sierpnia 2014 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy z uwagi na trwającą procedurę przetargową. Zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2014 r. poinformowano strony postępowania, iż w przedmiotowej sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 28 czerwca 2014 r. określający wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości, o możliwości zapoznania się z ww. dokumentem oraz o terminie rozprawy administracyjnej z udziałem ww. rzeczoznawcy. Strony postępowania, które stawiły się na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 27 sierpnia 2014 r. poinformowały, iż Z.M zmarła 12 marca 2014 r. a postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po ww. osobie jest w toku. Wobec powyższego odroczono rozprawę. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 1 września 2014 r. zawieszono z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po zmarłej Z.M. . Po uzyskaniu danych adresowych spadkobierców ww. strony, postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2014 r. podjęto zawieszone postępowanie. Jednocześnie postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2014 r., wyznaczono na dzień 31 marca 2015 r. nowy termin załatwienia sprawy. Strony obecne na rozprawie administracyjnej zwołanej na dzień 31 marca 2015 r. nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń odnośnie operatu szacunkowego z dnia 28 czerwca 2014 r., jak również co do wartości oszacowanych nieruchomości. Zawiadomiono strony o zgromadzeniu pełnej dokumentacji oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do ww. materiałów. Jednocześnie postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2015 r. wyznaczono na dzień 30 czerwca 2015 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy wynikający z konieczności przeprowadzenia czynności przed wydaniem rozstrzygnięcia. W trakcie podjętych czynności zmierzających do zakończenia postępowania zaszły nowe okoliczności a mianowicie ustalono, iż działki ewidencyjne stanowiące części wywłaszczonych parcel stanowiły przedmiot zwrotu na rzecz spadkobierców J.A. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2015 r., wyznaczono na dzień 30 listopada 2015 r. nowy termin załatwienia sprawy. Wyznaczenie nowego terminu podyktowane było koniecznością wykonania operatu szacunkowego określającego aktualną wartość wywłaszczonych nieruchomości Dodatkowo pismami z dnia 4 listopada 2015 r. wystąpiono do Archiwum Narodowego w K. o umożliwienie wglądu w wybraną dokumentację przechowywaną w zasobie ww. instytucji oraz o wydanie uwierzytelnionej kopii uchwały Sądu Grodzkiego w K. z dnia 07 lipca 1932 r., [...] . Po uzyskaniu operatu szacunkowego określającego aktualną wartość wywłaszczonych nieruchomości (operat szacunkowy z dnia 26.10.2015 r.) zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2015 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z wykonanym na potrzeby niniejszego postępowania operatem szacunkowym oraz o wyznaczeniu na dzień 15 grudnia 2015 r. terminu rozprawy administracyjnej. Dodatkowo dokonano analizy wybranych archiwalnych akt znajdujących się w zasobie Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 30 listopada 2015 r. wyznaczono na dzień 31 stycznia 2016 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy. Ponadto w związku z prowadzonymi w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta K. pracami katalogowania akt sprawy, które wcześniej nie były objęte spisami archiwalnymi, pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. wystąpiono do Kierownika ww. Archiwum o informacje, czy w zasobie Archiwum znajduje się dokumentacja mogąca stanowić dowód w mniejszym postępowaniu. W dniu 14 grudnia 2015 r. przeprowadzono w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta K. kolejną analizę wytypowanych akt archiwalnych. Wyznaczona na dzień 15 grudnia 2015 r. rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego została odroczona z uwagi na fakt, iż strona postępowania Pani A.F. nie została prawidłowo poinformowana o terminie rozprawy. Zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. wyznaczono na dzień 4 lutego 2016 r. nowy termin rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] w K. o udzielenie informacji, czy było prowadzone postępowanie o dział spadku po J.A. . Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. przesłano do rzeczoznawcy majątkowego pismo stron niniejszego postępowania zawierające zarzuty do operatu szacunkowego z dnia 26 października 2015 r. celem zajęcia stanowiska. W dniu 26 stycznia 2016 r. wpłynęła odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty stron do sporządzonego operatu szacunkowego. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 28 stycznia 2016 r. wyznaczono na dzień 31 marca 2016 r. nowy termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. ponownie wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] w K. o udzielenie informacji na temat ewentualnego postępowania prowadzonego w sprawie o dział spadku po J.A. . W dniu 4 lutego 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. W dniu 31 marca 2016 r. przeprowadzono kwerendę spisów Archiwum Urzędu Miasta K. obejmujących akta spraw dotychczas nieskatalogowanych. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 1 kwietnia 2016 r. wyznaczono na dzień 30 czerwca 2016 r. nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracyjny wyjaśnił, że wyznaczenie kolejnego terminu załatwienia sprawy podyktowane było koniecznością kontynuowania postępowania wyjaśniającego w związku z trwającymi w Archiwum Urzędu Miasta K. pracami katalogowania archiwalnych akt dotyczących kwestii wywłaszczeń i odszkodowań, które dotychczas nie były objęte żadnymi spisami. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. wyznaczył na dzień 30 września 2016 r. nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu 18 lipca 2016 r. przeprowadzono ponownie poszukiwania w zaktualizowanych spisach archiwalnych Archiwum Urzędu Miasta K. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2016 r. na dzień 31 października 2016 r. wyznaczono termin załatwienia niniejszej sprawy z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 października 2016 r. (nr [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] oznaczoną jako parcele [...]. kat. [...] o pow. 0,3086 ha, [...]. kat. [...] o pow. 0,0043 ha i [...]. kat. [...] o pow. 0,3760 ha oraz za nieruchomość objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] C. oznaczoną jako parcela [...]. kat. [...] o pow. 1,1822 ha, które stanowiły uprzednio własność Pana J.A. i wywłaszczone zostały na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r., nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów, organ administracyjny wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu nie można mówić o naruszeniu zasady szybkości z art. 12 k.p.a. Zdaniem organu administracyjnego należy bowiem mieć na względzie specyficzny charakter spraw dotyczących odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w latach ubiegłych. Biorąc pod uwagę zmiany przepisów prawa, także w zakresie właściwości rzeczowej organów sprawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości prowadzone były pod różnymi sygnaturami i brak informacji o sygnaturach takich spraw z reguły uniemożliwia dotarcie do dokumentów wytworzonych w tych sprawach. Nadto z uwagi na specyficzny charakter tego rodzaju spraw, a co za tym idzie trudności w pozyskaniu materiału dowodowego wytworzonego w latach 50 – tych i późniejszych, który pozwoliłyby zobrazować pełen przebieg postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego organ administracyjny jest zmuszony wystąpić do innych organów i instytucji celem uzyskania potrzebnej dokumentacji. Jak wskazuje praktyka, kwerendy prowadzone w instytucjach, w których przechowywana jest dokumentacja archiwalna trwają nieraz kilka miesięcy, a w Instytucie Pamięci Narodowej w K. , z uwagi na szeroki zakres prowadzonych poszukiwań trwają nawet do 6 miesięcy. Prezydent Miasta K. nie ma wpływu na okres prowadzenia poszukiwań w jednostce archiwalnej, do której występuje o pomoc w odnalezieniu dokumentów. Odnosząc się do zarzucanej organowi przewlekłości w prowadzeniu niniejszego postępowania należy podkreślić fakt, iż stosownie do przepisu art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego strony informowane były na każdym etapie niniejszego postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, iż strony nie informowały organu o śmierci uczestników niniejszego postępowania, która to okoliczność powodowała konieczność powtarzania czynności, co w konsekwencji wydłużało prowadzone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 1 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z zasadą zawarta w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednocześnie na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Regulacja art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w danej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Określając przedmiot kontroli sądowej ustawodawca rozróżnia bezczynność organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym nie definiuje na czym wyodrębnione stany faktyczne mają polegać. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Natomiast odnośnie przewlekłości postępowania administracyjnego, w orzecznictwie jak i doktrynie zgodnie wskazuje się, iż przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając formalnie w bezczynności, natomiast prowadzi postępowanie nieefektownie i w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające jego dotrzymanie, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez, stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Terminy określone w art. 35 kpa i art. 36 kpa mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, które mogą być przedłużane na zasadach określonych jedynie w art. 36 § 1 kpa. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić zatem wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontrolowanej sprawy było niezałatwienie w terminie sprawy przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele: [...]. kat. [...] [...]. kat. [...], 1. kat. [...] obj. Iwh [...] b. gm. kat. C. oraz parcela [...]. kat. [...] obj. Iwh [...] b. gm. kat. C. wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 marca 1954 r., nr [...] Podnoszona w skardze przewlekłość, w ocenie Sądu wystąpiła, na co wskazuje blisko 5 - letni okres prowadzenia sprawy (liczony od daty wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 30 grudnia 2011r., nr [...] do daty rozstrzygnięcia sprawy przez Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 20 października 2016r., nr [...] oraz charakter, częstotliwość i zasadność czynności podejmowanych przez organ administracyjny w tym czasie. Po uzyskaniu w lutym 2012 r. akt przedmiotowej sprawy wraz z decyzją Wojewody[...] z dnia 30 grudnia 2011r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 23 marca 2012r. wyznaczył na dzień 30 czerwca 2012r. nowy termin do jej załatwienia. Jedyną czynnością podjętą w tym okresie było wystąpienie pod koniec maja do IPN z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zbiorach archiwalnych. Następnie dopiero w odstępie trzech miesięcy od wyznaczonego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta K. wystosował do stron pismo z dnia 28 września 2012r. informujące o konieczności przesłuchania stron. Postanowieniem z tego samego dnia wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2012r. W okresie od 30 czerwca 2012r. do 28 września 2012r. organ administracyjny nie podjął żadnej czynności w sprawie. Z uwagi na niemożność przesłuchania stron, w dacie upływu terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy organ administracyjny w dniu 31 grudnia 2012r. wyznaczył nowy termin jej załatwienia przypadający na dzień 31 marca 2013r. i poinformował strony o braku możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Pod koniec okresu przedłużenia, tj. w dniu 20 lutego 2013r. po raz kolejny zwrócono się do IPN o przeprowadzenie kwerendy archiwum, a w dniu 6 marca 2013r. przeprowadzono dowód z przesłuchania stron (K. T. i Z. T. ). Kolejne zawiadomienie stron o przedłużeniu postępowania z 28 marca 2013r. roku nie zakończyło się wydaniem w zakreślonym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2013r. rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Okres ten charakteryzował się zupełną biernością organu administracyjnego, który poza "oczekiwaniem" na stanowisko Instytutu Pamięci Narodowej nie zrobił w sprawie absolutnie nic. Następnie postanowieniami wyznaczono nowe terminy załatwienia sprawy na dzień 30 września 2013r. i kolejno na dzień 31 grudnia 2013r. W okresie od marca 2013r. do grudnia 2013r. Prezydent Miasta K. nie podjął żadnych czynności w sprawie, poza zawiadomieniem stron postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013r. o wyznaczeniu na dzień 31 marca 2014r. nowego terminu sprawy. Przez okres kilku miesięcy organ administracyjny analizował zebraną w sprawie dokumentację i podjął czynności mające na celu przeprowadzenie procedury przetargowej i wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego, który oszacuje wartość przedmiotowej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2014r. wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy na dzień 31 sierpnia 2014r. W okresie od maja do sierpnia 2014r. organ administracyjny dokonał dwóch czynności w sprawie: wystosował do stron zawiadomienie z dnia 30 lipca 2014 r. o sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym oraz wyznaczył pod koniec terminu do załatwienia sprawy w dniu 27 sierpnia 2014r. rozprawę administracyjną, która jednak z przyczyn niezależnych od organu została odroczona. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 1 września 2014r. i podjęte 5 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 5 grudnia organ administracyjny wyznaczył nowy termin an załatwienie sprawy – 31 marca 2015r. W okresie czterech miesięcy (między grudniem 2014r. a marcem 2015r.) Prezydent Miasta K. przeprowadzał jedynie analizę archiwalnych akt wywłaszczeniowych, a w ostatnim dniu terminu do zakończenia sprawy tj. 31 marca 2015 r. zwołał rozprawę administracyjną i zawiadomił strony o kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 30 czerwca 2015r. Przez okres trzech miesięcy Prezydent Miasta K. nie podjął żadnych czynności w sprawie, poza tym, że pismem z dnia 2 czerwca 2015r.poinformował strony o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Ponownie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2015r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2015r. W tym czasie, tj. przez okres pięciu miesięcy organ administracyjny zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego (20 sierpnia 2015r.), wystąpił z pismem do Archiwum Narodowego o umożliwienie wglądu w zgromadzoną dokumentację (4 listopada 2015r.), zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2015r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym i wyznaczył na dzień 15 grudnia 2015r. rozprawę administracyjną. W ocenie Sądu, przerwy miedzy kolejnymi czynnościami były zbyt odległe i niczym nieuzasadnione. Z pismem do Archiwum Narodowego organ mógł już wystąpić w 2012r. Kolejnym, dwunastym już z rzędu postanowieniem z 30 listopada 2015r. wyznaczono nowy termin rozprawy na dzień 31 stycznia 2016r. W tym czasie organ administracyjny przeprowadził analizę akt archiwalnych, wyznaczył nowy termin rozprawy administracyjnej, korespondował z rzeczoznawcą majątkowym oraz Sądem Rejonowym. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016r. wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 31 marca 2016. Okres dwóch miesięcy zaledwie wystarczył organowi jedynie do tego żeby przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego (4 luty 2016r.). W ostatnim dniu terminu wyznaczonym do zakończenia sprawy organ administracyjny podjął się natomiast kwerendy spisów w Archiwum UMK. Weryfikacja dokumentacji archiwalnej zajęła organowi administracyjnemu okres aż sześciu miesięcy (od marca do września 2016r.) Kolejnymi postanowieniami organ administracyjny wyznaczał nowe terminy załatwienia tej sprawy – na dzień 30 września 2016r. oraz na dzień 31 października 2016r. Decyzją dnia 20 października 2016r. organ administracyjny zakończył przedmiotowe postępowanie wydając decyzję nr [...] . Powyższy stan rzeczy wskazuje niewątpliwie na prowadzenie przedmiotowego postępowania przez nadmiernie długi czas, jaki potrzeba na jego przeprowadzenie tj. przez pięciu lat, kiedy to Prezydent Miasta K. wielokrotnie (bo aż 16 razy!) przedłużał termin załatwienia sprawy zakreślając kolejne kilkumiesięczne terminy, charakteryzujące się nie podejmowaniem w nich żadnych czynności, lub niekiedy podejmowaniem pojedynczych (dopiero pod koniec okresów przedłużanych) acz w efekcie również wiele nieefektywnych czynności, nie prowadzących de facto do wydania decyzji, bo takowa nie była wydawana. Nadto czynności te były, w ocenie Sądu, podejmowane bądź z dużym opóźnieniem lub były nieprzydatne i jedynie pozorne. Podnoszone przez Prezydenta Miasta K. okoliczności, tj. konieczność przeprowadzenia kwerendy akt archiwalnych, a to konieczność zebrania materiału dowodowego, czy tez konieczność zlecenia przeprowadzenia czynności innemu organowi czy też rzeczoznawcy majątkowemu nie powinny prowadzić do konieczności ustalania terminów wielomiesięcznych. Także, jak to określił organ administracyjny, "specyficzny" charakter spraw o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości co do zasady nie powinien prowadzić do kilkumiesięcznych, a w tej sprawie kilkuletnich opóźnień w załatwianiu spraw. Gdyby ustawodawca uznał, że sprawy tego rodzaju nie mogą być załatwianie w okresie maksymalnie 2 miesięcznym – wyznaczyłby we właściwej ustawie inne (dłuższe) terminy ich załatwiania. Należy bowiem wskazać, że w tym zakresie spraw Prezydent Miasta K. posiada dostateczny potencjał aparatu pomocniczego i powinien tak określić funkcjonowanie swojego Urzędu, aby sprawy te nie były wielokrotnie przedłużane ponad limit – co do zasady - 2 miesięcy. Wobec powyższego uznać należy, że z w tej sprawie zachodzi przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, a nagminne wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy było jedynie następstwem opieszałości organu. Skarżony organ nie wykazał zaś, iż wyżej przedstawione przewlekłości wynikają z tylko przyczyn niezależnych od organu, których nie mógł uniknąć lub nie mógł przezwyciężyć w ramach zwykłej należytej staranności w celu nie nadmiernego przedłużania postępowania. Dotyczy to m.in. kilkukrotnego wzywania o przedstawienie tej samej dokumentacji i bezczynne oczekiwanie na jej realizacje bądź reakcję, oraz brak należytej koncentracji podejmowanych czynności w gromadzeniu materiału dowodowego celem jego uzyskania bez zbędnej zwłoki oraz przewidywania ewentualnych problemów z jego uzyskaniem. Okoliczność zaś, że organ wydał ww. decyzję administracyjną już po wniesieniu do sądu skargi na przewlekłość (skarga została złożona za pośrednictwem organu w dniu 28 września 2016r., natomiast decyzję administracyjną wydano 20 października 2016r.), nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając powyższy aspekt sprawy sąd uznał, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Ocena ta wynika z wystąpienia oczywistych zaniechań prowadzących do blisko 5– letniego okresu prowadzenia sprawy administracyjnej, w którym to okresie Prezydent Miasta K. wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy zakreślając bardzo długie tj. kilkumiesięczne terminy, a pomimo tego przez znaczny okres prowadzenia całej sprawy nie podejmował istotnych czynności, lub podejmował je jedynie dopiero pod koniec okresów przedłużanych, wiele z tych czynności były z punktu widzenia stron oraz z uwagi na już trwający nadmierny okres prowadzenia sprawy rażąco nieprzydatne i jedynie pozorne i bezczynne wielomiesięczne oczekiwanie na realizacje bądź reakcję. np. wymiana korespondencji pomiędzy organami celem zlecenia kwerendy akt archiwalnych, czynności o charakterze informującym strony o konieczności przesłuchania itd. Wyznaczanie przez organ odległych terminów załatwienia sprawy jest niedopuszczalne i nie uzasadnione okolicznościami. Niedopuszczalne jest podejmowanie czynności pojedynczo, w odstępach kilkumiesięcznych (np. w okresie między wystosowaniem pisma z dnia 21 maja 2012r. do IPN a wystosowaniem do stron pisma z dnia 28 września 2012r. organ nie podjął żadnych czynności, podobna sytuacja miała miejsce w okresie miedzy 5 grudnia 2014r. a 31 marca 2014r.) zamiast prowadzić je równolegle i natychmiast po złożeniu wniosku w sprawie. Wyznaczanie za każdym razem terminów kilkumiesięcznych nie może zostać poczytane za dochowanie ciążącego na organie administracji, obowiązku wyznaczenia możliwie najkrótszego terminu. Ponadto, taka przewlekłość postępowania (brak podejmowania czynności w tych okresach, lub ewentualnie podejmowanie pojedynczych, prostych czynności z dużym opóźnieniem) konsekwentnie wywiera negatywny wpływ na realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym uwzględnienia słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 7 kpa) jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Należy podkreślić, że terminy określone w art. 35 kpa i art. 36 kpa mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, które mogą być przedłużane na zasadach określonych jedynie w art. 36 § 1 kpa. Z uwagi na wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowanie przed skarżonym organem, ale już po wniesieniu skargi tj. - decyzji z dnia 20 października 2016r. nr [...] , załatwiającej sprawę administracyjną, bezprzedmiotowe jest postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu. To zatem jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak zostało to powyżej zaznaczone, Sąd - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - w przypadku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracyjny może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (o co wnosiła w złożonej skardze skarżąca). Sąd w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/16: "Przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004.179.1843 z późn. zm.). Z tego względu powołać się można na dorobek orzeczniczy zarówno sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego powstały na gruncie przywołanej ustawy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP 163/05, III SPP 154/05, SPK 10/05, III SPP 10/15, kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2012 r. sygn. III SA/Wa 2145/11, wskazano, że kwota wskazana w art. 12 ust. 4 ustawy z 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie skonstruowanego systemu wymiaru sprawiedliwości albo wadliwe działającego systemu wymiaru sprawiedliwości w praktyce. Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej). Skarżąca reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika nawet nie zasygnalizowała w skardze, że przewlekłość postępowania administracyjnego spowodowała u niej jakieś negatywne reperkusje. Pamiętać należy, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Brak uwiarygodnienia okoliczności wskazujących na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej, uniemożliwia przyznanie wskazanej w skardze sumy pieniężnej. Zaznaczyć należy także, że niektóre z powodów spoczywania sprawy wynikały z przyczyn niezależnych od organu (miały charakter obiektywny lub spowodowane były przez uczestników postępowania). Z uwagi zatem na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w określonej wysokości Sąd oddalił skargę w tym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku). O kosztach procesu zwartych w punkcie IV sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.