II SAB/Kr 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Wojewody w sprawie znak: [...] skargę oddala. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając naruszenie art. 35 § 5, art. 7, art. 8 k. p. a., art. 9 k. p. a., art. 10 k. p. a., art. 12 k. p. a., art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez naruszenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wnosił o zobowiązanie Wojewody [...] w K. do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wojewody [...] w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, stwierdzenie iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. B. podawał, że w dniu 21 grudnia 2005 r. zostało wszczęte na jego wniosek postępowanie przed Wojewodą [...] w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W trakcie postępowania, w 2008 r. stwierdzono, że działki oznaczone nr [...] i [...] zostały w części zajęte pod drogę publiczną - ulicę A. w K.. Pomimo przeprowadzonych ustaleń Wojewoda [...] nadal nie wydał decyzji. W 2009 r. Wojewoda [...] otrzymał dowody - dokumenty zebrane przez Urząd Miasta w 2008 r – świadczące, że działki nr [...] i [...] zostały w części zajęte pod drogę publiczną i pozostają w tej części w zarządzie Miasta od 1 stycznia 1999 r. Wojewoda nie przeprowadził jednak żadnego postępowania w tym zakresie, opierając na dowodach uzyskanych z Urzędu Miasta. Wojewoda nie przeprowadził np. dowodu z oględzin nieruchomości w terenie. W trakcie postępowania Wojewoda [...] nie informował strony w terminie wynikającym z przepisów prawa, o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie oraz nie wyznaczał dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Terminy załatwienia sprawy podane tylko w dwóch zawiadomieniach wydanych przez Wojewodę [...] w ciągu 8 letniego okresu postępowania - jedno zawiadomienie wydane w 2009 r i drugie w 2012 r. - nie zostały dotrzymane, względnie ponownie prolongowane w terminach podanych w zawiadomieniach. Skarżący wskazywał następnie, że w dniu 18 kwietnia 2013 r., złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Morskiej zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...]. Wówczas Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r. zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie, powodując tym samym bezzasadne dalsze jego wydłużenie. Pomimo upływu 5 miesięcy od dnia złożenia zażalenia na bezczynność organu, organy nadzoru nad Wojewodą [...] - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w W. nie zajął stanowiska w sprawie. Zdaniem A. B., postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] jest celowo przedłużane, gdyż na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające reformujące administrację publiczną, od jego wyników uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia oraz wypłaty odszkodowania za teren zajęty pod drogę publiczną. Skarżący wskazywał, że jest rzeczą niedopuszczalną aby w państwie prawa wykorzystywano mechanizmy służące pozbawianiu obywateli ich majątku bez wypłaty ekwiwalentu w postaci należnego odszkodowania. Od blisko 14 lat część działki nr [...] ( z której wywodzą się działki nr [...] i [...]) jest zajęta pod drogę publiczną. Właściciel drogi - Prezydent Miasta - nie jest prawnie zobowiązany do wypłaty odszkodowania za zajęty teren, natomiast sąsiadujący z drogą właściciele działki pozbawieni jej własności są zobowiązani do ponoszenia ciężarów w postaci np. zobowiązań publicznoprawnych od całej nieruchomości, w tym także od jej części, której własności zostali pozbawieni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej odrzucenie, względnie - o oddalenie skargi. Uzasadniając powyższe Wojewoda wyjaśniał, że istotnie prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w K., obr. [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...]. Pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. A. B. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa części działki nr [...] o po w. 0,1935 ha, nr [...] o pow. 0,1062 ha oraz nr [...] o pow. 0,1086 ha, zajętych według wnioskodawcy pod pas drogowy ul. P. w K.. Zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2006 r. organ orzekający wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta o przesłanie niezbędnych materiałów do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Jednocześnie przy tym samym piśmie strony zostały powiadomione o terminie załatwienia niniejszej sprawy. Dokumentacja geodezyjno - prawna została przekazana do tutejszego Wydziału pismem Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia 14 lipca 2009 r., znak [...]. W wyniku analizy przedmiotowej sprawy ustalono, że zmarł C. B., będący stroną przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym przy piśmie z dnia 4 listopada 2009 r. zwrócono się do S. B., W. B., G. K. oraz P. B. - domniemanych spadkobierców po C. B., o przedstawienie postanowienia sądowego ustalającego osoby, którym należy się prawo do spadku po zmarłym, co pozwoli na ustalenie aktualnych stron postępowania oraz jego zakończenie. Powyższe pismo otrzymały również pozostałe strony postępowania, w tym także M. O., (która również wniosła skargę na bezczynność organu) i J. O.. Z uwagi na fakt, że pismo pozostało bez odpowiedzi, organ postanowieniem nr 1, nr 2 i nr 3 z dnia 27 lutego 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz.872 ze zm.) nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), oraz działek nr [...] i [...]1 (powstałych z podziału działki nr [...]), obr. [...], jedn. ewid. K., zajętych pod drogę gminną, ul. P. w K., do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po C. B. s. S. i L. lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po wyżej wymienionej osobie. Na powyższe postanowienia Wojewody [...] nr [...], [...], [...] z dnia 27 lutego 2013 r., znak [...], zostały złozone zażalenia z dnia 15 kwietnia 2013 r. przez A. R., natomiast A. B. oraz K. B. pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. wnieśli zażalenie na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy akta sprawy zostały przekazane do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. Do chwili obecnej Wojewoda nie otrzymał rozstrzygnięcia zarówno w sprawie wniesionego zażalenia od postanowień o zawieszeniu postępowania, jak i wniesionego na bezczynność przez skarżącego. Niemniej jednak powyższy przebieg sprawy jednoznacznie wskazuje, że zarzuty skargi, w tym zarzut bezczynności skierowany względem Wojewody, uznać należy za nie zasługujący na uwzględnienie, zważywszy na okoliczności leżące w istocie po stronie stron postępowania. Ustalenia pełnego kręgu stron jest zaś niezbędne dla prawidłowego i należytego załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem w oparciu o art.73 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazane wyżej środki zaskarżenia bezczynności wniesione zostały tego samego dnia, stąd w chwili obecnej organem właściwym dla ich rozpatrzenia jest organ drugiej instancji. W tym znaczeniu pod rozwagę Sądu poddać należy kwestią dopuszczalności wniesienia samej skargi na bezczynność. Drugim zagadnieniem jest wyczerpanie przesłanek dla wniesienia skargi , w tym wyczerpania samego trybu określonego treścią art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. art. 58 § 1 tej ustawy. W ocenie organu brak jest bowiem spełnienia warunku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art.52 §2 p.p.s.a., co skutkować winno odrzuceniem skargi jako przedwczesnej. Zauważyć również należy, że w istocie zarzuty skargi oraz związana z nimi ocena toku postępowania dotyczy głównie fazy i czasu trwania postępowania sprzed wydania przez Wojewodę przywołanych postanowień o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. znajduje się wyjaśnienie, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej albo przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, stronie służy zażalenie. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organem wyższego stopnia wobec Wojewody w chwili wnoszenia skargi był Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie: Minister Infrastruktury i Rozwoju). Jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi, A. B. w dniu 18 kwietnia 2013r. złożył – za pośrednictwem Wojewody – zażalenie na bezczynność tegoż organu do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (k. 4 akt sądowych). Tym samym wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi fakt, że organ nadzoru nie zajął dotąd w tym przedmiocie stanowiska. Nie stanowi również formalnej przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody fakt, że organ ten wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, którego skarżona bezczynność miałaby dotyczyć. Podobnie nie wyklucza wniesienia skargi na bezczynność to, że strona postępowania zaskarżyła postanowienie o zawieszeniu w drodze zażalenia. W wypadku skargi na bezczynność przedmiotem postępowania sądowego jest ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności, tj. co do zasady - czy wydał akt administracyjny, a w wypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie – również zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Natomiast przedmiotem postępowania zażaleniowego, zainicjowanego zaskarżeniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, jest dokonanie przez organ administracji publicznej kontroli prawidłowości zawieszenia. Zakresy badania sądu (w przypadku skargi na bezczynność) oraz organu drugiej instancji (w przypadku zażalenia na zawieszenie postępowania) nie pokrywają się. Zatem ani fakt zawieszenia postępowania administracyjnego, ani kwestia kontroli instancyjnej tego zawieszenia nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, nie czyni jej niedopuszczalną. Podsumowując dotychczasowe rozważania trzeba zatem stwierdzić, że brak było podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Należy jednak zauważyć, że zawieszenie postępowania administracyjnego ma wpływ na ocenę zasadności skargi. Zawieszenie postępowania jest bowiem aktem administracyjnym. Nie kończy on co prawda postępowania, jednakże jego wydanie (wejście do obrotu prawnego) powoduje, że organ nie pozostaje już od tego momentu w bezczynności. Podjął bowiem działanie (wydał akt), aczkolwiek nie taki, jakiego oczekiwała strona. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu podlegającego zaskarżeniu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub postanowienie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 grudnia 2005r., sygn. akt I SAB/Wa 17/04, Lex Omega nr 189775 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 29 października 2004r., sygn. akt II SAB/Gd 26/03, Lex Omega nr 299473). W orzecznictwie podnosi się też słusznie, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 64/13, Lex Omega nr 1302878). Wniesienie skargi jest możliwe po wyczerpaniu toku instancji. Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i uwzględnić żądania skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu administracji publicznej (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2010r., sygn. akt II SAB/Go 25/10, Lex Omega nr 756066). Stanowisko to uznać należy za uzasadnione. Gdyby w przypadku postępowania, w którym organ administracji wydał postanowienie o jego zawieszeniu, sąd administracyjny stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do wydania innego aktu albo podjęcia czynności, zakwestionowałby tym samym samo postanowienie o zawieszeniu. Tego zaś zrobić mu nie wolno, ponieważ – jak wyżej wskazano – w sprawie ze skargi na bezczynność kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Jak podnosi się w judykaturze, sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem zawieszenia postępowania - temu służy kontrola instancyjna (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 sierpnia 2012r., sygn. akt II SAB/Bk 42/12, Lex Omega nr 1224063). Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym jako zaskarżone, organ ten nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. W takim wypadku organowi administracji nie można zarzucać bezczynności, a uwzględnienie skargi na bezczynność i wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, zwłaszcza gdy nie wskazano na zmianę okoliczności i ustanie przyczyny zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność, zostało wydane i weszło do obrotu prawnego. Z przedstawionych przez Wojewodę dokumentów wynika, że zaskarżyła je inna strona postępowania. Jak podnosi sam skarżący, nie wiadomo, aby postępowanie zażaleniowe się zakończyło i aby właściwy minister podjął rozstrzygnięcie (protokół rozprawy z dnia 13 listopada 2013 r., k. 60 akt sądowych). W skardze brak twierdzeń o zmianie okoliczności i ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania. Trzeba zaznaczyć, że organ administracji publicznej, który wydal postanowienie, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał zażalenie (art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a.), co uczyniono w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy dopiero w razie ewentualnego uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania albo ustania przyczyny zawieszenia Wojewoda będzie zobowiązany do rozpatrzenia sprawy i załatwienia jej co do istoty, w terminie o którym mowa w art. 35 k.p.a., liczonym od dnia zwrotu akt przez organ, rozpatrujący zażalenie. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.