II SAB/Kr 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Aldona Gąsecka - Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie aktu; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy R. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organowi administracji zarzucił naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w ustawowym terminie wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 22.04.2015 r. (sygn. sprawy: OSO.1431.11.2014.2015) o odmowie udostępnienie informacji publicznej i wniósł o: 1) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) - dalej "p.p.s.a." 2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.): a) urzędowego poświadczenia przedłożenia z dnia 01.05.2015 r. (ePUAP-UPP [...]) - na okoliczność wniesienia przez skarżącego przedmiotowego odwołania do organu za pośrednictwem Wójta Gminy R. i odbioru tego odwołania w systemie ePUAP przez Wójta Gminy R. b) urzędowego poświadczenia przedłożenia z dnia 03.06.2015 r. (ePUAP-UPP 4[...]) - na okoliczność wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszania prawa, polegającego na nierozpoznaniu przedmiotowego odwołania w ustawowym terminie i odbioru tego wezwania w systemie ePUAP przez organ; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); 4) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la p.p.s.a.); 5) zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania skarżącego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.); 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (w kwocie 17 zł), według norm przepisanych (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dnia 1.05.2015 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., za pośrednictwem Wójta Gminy R., poprzez portal ePUAP, odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 22.04.2015 r. (sygn. sprawy: OSO.1431.11.2014.2015) o odmowie udostępnienie informacji publicznej. W związku z brakiem informacji o rozpoznaniu wniesionego odwołania skarżący w dniu 3.06.2015 r. wezwał, poprzez portal ePUAP, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu przedmiotowego odwołania w ustawowym terminie. Do tego wezwania organ do dnia wniesienia niniejszej skargi, pomimo obowiązku określonego w art. 37 § 2 k.p.a., w żaden sposób się nie ustosunkował, ani też nie rozpoznał wniesionego odwołania. Mając na uwadze określony przez ustawodawcę szczególny - 14-dniowy (krótszy niż innych sprawach) termin na rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podyktowany szczególnym charakterem tych sprawy, w których czas ich załatwiania jest często szczególnie istotny, oraz całkowite zignorowanie przez organ wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznać należy, iż naruszenia prawa, których się dopuszcza mają charakter rażący. Jednocześnie skarżący podkreślił, że organ rozpoznaje odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. już po raz drugi, a przedmiotem sprawy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który skarżący złożył w dniu 15.10.2014 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej powinno następować bez zbędnej zwłoki. Tymczasem Skarżący, pomimo upływu ponad 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku nadal nie otrzymał wnioskowanych informacji, do czego bez wątpienia w znaczący sposób przyczyniło się także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., które zarówno pierwsze wniesione odwołanie (od decyzji z dnia 27.11.2014 r.), jak i odwołanie będące przedmiotem niniejszej skargi, rozpoznawało i rozpoznaje z rażącym naruszeniem ustawowego terminu. W związku z tym zdaniem skarżącego w pełni zasadny jest wniosek o zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, która stanowić będzie właściwe zadośćuczynienie za naruszenie przez organ jego praw. Jednocześnie podkreślić należy, że wnioskowana kwota stanowi jedynie [...]% kwoty, jaką Sąd mógłby w niniejszej sprawie zasądzić (art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), a zatem w żaden sposób nie można uznać jej za wygórowaną. Jej zasądzenie może natomiast wpłynąć również dyscyplinująco na organ i skłonić go do przestrzegania obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o umorzenie postępowania sądowego i wskazało, że w dniu 14.08.2015 r. wydało decyzję znak [...], którą uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia 22.04.2015 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania orzeczenia. Jeżeli więc decyzja została wydana po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie decyzja została wydana przed wniesieniem skargi, wobec czego Kolegium podtrzymało wniosek o umorzenie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 12.11.2015 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie pkt 5 skargi, a w pozostałym zakresie skargę podtrzymał. Podniósł, że brak jakichkolwiek dowodów, że decyzja faktycznie została wydana przed wniesieniem skargi. Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że po wydaniu decyzji a przed jej doręczeniem stronie również istnieje możliwość wystąpienia bezczynności organu, czemu przeciwdziała właśnie wyrok zobowiązujący organ do podjęcia odpowiednich działań. Skarga w niniejszej sprawie z całą pewnością została wniesiona przed doręczeniem skarżącemu decyzji i po upływie ustawowych terminów do jej wydania, a zatem skargę należy uznać za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). W niniejszej sprawie rozpoznanie odwołania i wydanie przez organ II instancji decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (brak tych czynności stanowił przedmiot skargi w niniejszej sprawie) nastąpiło przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Oznacza to, że na chwilę orzekania w sprawie, stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie występuje. Postępowanie sądowe jest zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. Orzeczenie to jest również zgodne z wnioskiem obu stron postępowania, bowiem zarówno skarżący, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosili o umorzenie postępowania w tej części. Trzeba jednak podkreślić, że stan bezczynności w niniejszej sprawie miał miejsce. Ponieważ jest ona sprawą z zakresu dostępu do informacji publicznej, zastosowanie do niej mają nie ogólne przepisu kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw, lecz art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca w dniu 1.05.2015 r. za pośrednictwem EPUAP wniósł do SKO w N. (za pośrednictwem organu I instancji) odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z 22.04.2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Akta sprawy z odwołaniem dotarły do siedziby organu II instancji w dniu 11.05.2015 r. Dalej 3.06.2015 r. skarżący za pośrednictwem EPUAP wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie otrzymał w tej sprawie żadnej odpowiedzi. Decyzja SKO wydana w związku z rozpatrzeniem odwołania nosi datę 14.08.2015 r., jednakże została przesłana stronie dopiero 11 dni później czyli 25.08.2015 r. Skarga na bezczynność została nadana jako przesyłka polecona w dniu 18.08.2015 r. i dotarła do siedziby Kolegium 24.08.2015 r. - a więc w dniu poprzedzającym wysłanie stronie decyzji. Nie ulega wątpliwości, że dwutygodniowy termin na rozpoznanie odwołania został w niniejszej sprawie przekroczony w sposób rażący. Zamiast rozpoznać odwołanie w ciągu dwóch tygodni od jego wpłynięcia, Kolegium rozpoznało je dopiero po upływie trzech miesięcy, a więc termin został przekroczony sześciokrotnie. W tym miejscu trzeba wyjaśnić dlaczego - pomimo datowania decyzji SKO na dzień poprzedzający wniesienie skargi do WSA w Krakowie za pośrednictwem Poczty Polskiej - skarga nie została oddalona w całości. W wyroku z dnia 12.01.2012 r., sygn. I OSK 1333/11 (LEX nr 1120589) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.11.2011 r., sygn. II GSK 1201/10 (LEX nr 1151573) stwierdzając: "Decyzja procesowa - jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie - nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał". Podzielając te poglądy należało uznać, że decyzja Kolegium - mimo, iż datowana na dzień poprzedzający nadanie skargi w urzędzie pocztowym - została przesłana już po wpłynięciu skargi do siedziby Kolegium, a doręczona została skarżącemu w dniu 28.08.2015 r. i z tą też datą zaczęła wywierać skutki prawne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w pkt II wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzięto przy tym pod uwagę ponad trzymiesięczną całkowitą bierność organu odwoławczego, obejmująca również brak reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W pkt III wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałym zakresie tj. w części obejmującej żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że możliwość zasądzenia na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej została wprowadzona do art. 149 § 2 p.p.s.a. wspomnianą już wcześniej nowelizacją z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Powołany przepis wszedł w życie 15.08.2015 r. i do chwili obecnej nie wykształciło się jeszcze orzecznictwo dotyczące okoliczności jego zastosowania. Jedyną przewidzianą w ustawie przesłanką przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność. Można w tym zakresie orzekać zarówno z urzędu, jak i na wniosek skarżącego, przy czym sposób sformułowania przepisu - "sąd (...) może (...) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty" - wskazuje, że Sąd wnioskiem takim z pewnością nie jest związany. W ocenie Sądu taka redakcja art. 149 § 2 p.p.s.a. nie oznacza, że w każdym przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność należy taką sumę pieniężną na rzecz skarżącego zasądzać. Ponieważ zarówno grzywna, jak i suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe, powinny być stosowane w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się bardziej nasilonymi naruszeniami prawa jak np. wyjątkowo długi okres bezczynności, ignorowanie wskazań sądów administracyjnych itp. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł konieczności zastosowania takiego środka i dlatego skargę w tym zakresie oddalił. W złożonej skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, poza sformułowaniem samego żądania nie uzasadniono, z jakimi okolicznościami skarżący wiąże potrzebę zasądzenia " właściwego zadośćuczynienia". O kosztach sąd orzekł pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.