II SAB/Kr 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o ustaleniu warunków zabudowy 1/ zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku T. O. z dnia 14 października 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawach zainicjowanych wnioskiem z dnia 14 października 2021 r. o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że powyższym wnioskiem skarżący wystąpił: 1/ o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] dnia 13 maja 2016 r., którym Sarsota L. postanowił uzgodnić projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p/n: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] wraz z obiektami infrastruktury techniczne na dz. ew. nr dz. [...] obr. P. gm. L." w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a nadto wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 10 czerwca 2016 r., którą Wójt Gminy L. po rozpatrzeniu wniosku W. K. z dnia 12 lutego 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] wraz z obiektami infrastruktury technicznej, na działkach [...] obr. P., gmina L.; 2/ z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia Starosty [...] z dnia 13 maja 2016 r., o którym mowa wyżej, a nadto wnioskiem o wstrzymanie decyzji Wójta Gminy L. nr [...], o której mowa wyżej; 3/ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 28 grudnia 2015 r., którą Wójt Gminy L. postanowił po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia 7 października 2015 r. (data wpływu) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego działki nr [...] obręb P., w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynku inwentarskiego, składowego (stodoły) i altany obejmującego teren działki nr ew[...] obręb P.; 4/ z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy L. z dnia 28 grudnia 2015 r., o której mowa wyżej. Pismem z dnia 25 października 2021 r. organ zwrócił do Wójta Gminy L. o przedstawienie akt znak sprawy: [...] celem podjęcia czynności zmierzających do zbadania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 28 grudnia 2015 r. W związku z powyższym skarżący zwrócił organowi uwagę, iż wniesiono o stwierdzenie nieważności nie tylko decyzji Wójta Gminy L. z dnia 28 grudnia 2015 r., lecz również innych decyzji i postanowień. Nadto, zwrócono się do organu o stosowne rozszerzenie wystosowanego do Urzędu Gminy L. wezwania do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów i niezwłocznego przesłania całości akt sprawy, jak również o wystosowanie stosownego wezwania do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów i przesłania całości akt sprawy do Starostwa Powiatowego w L.. Skarżący uznał, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie podjął żadnych czynności zmierzających do zbadania zasadności zgłoszonych wniosków. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że niezwłocznie po wpłynięciu wniosku z dnia 14 października 2021 r. zwrócono się do Urzędu Gminy o ustosunkowanie się do wniosku i przekazanie. Dnia 22.11.2021 r. Wójt Gminy L. przekazał akta sprawy oraz poinformował, że w decyzji nr [...] nie wpisano uwagi, o której mowa w postanowieniu Starosty [...] z dnia 08.12.2015r. o zagrożeniu osuwiskowym. Wyjaśnił, że w postanowieniu Starosty z dnia 13.05.2016 r. dotyczącym działki nr [...] nie stwierdzono zagrożenia osuwiskowego. Organ przesłał do Kolegium mapę osuwisk dla rejonu działek nr [...] w K.. Poinformował, że na dz. nr [...] . zostało wydane pozwolenie na budowę a budynek jest w trakcie realizacji. Dnia 22.12.2021 r. Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o przesłanie akt sprawy znak: [...] oraz o wyjaśnienie "sytuacji osuwiskowej" w rejonie działek nr [...] Skarga jest w całej rozciągłości bezpodstawna, ponieważ z powyższego zestawienia chronologicznego wykazu czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika przewlekłość postępowania, a tym bardziej bezczynność. Nie wynika też podejmowanie czynności zbędnych, a postępowanie Kolegium miało na celu wyjaśnienie skomplikowanych okoliczności sprawy i zebranie koniecznego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie załatwienia wniosku T. O. z dnia 14 października 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 7 stycznia 2022 r. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a, nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do K.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższe terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 4131-414). W obecnym stanie prawnym bezczynność nie jest ani następstwem prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, ani nie jest przesłanką przewlekłości postępowania (P.M.Przybysz, Komentarz do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. el. Warszawa 2018). W aktualnym stanie prawnym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 2007.303.1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK [...]). W myśl zasady ogólnej wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 K.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16). W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu wspomnianych terminów z art. 35 K.p.a., organ nie załatwił sprawy, gdyż nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego z dnia 14 października 2021 r. Organ stoi na stanowisku, iż nie dopuścił się bezczynności, albowiem z podanej chronologii zdarzeń jasno wynika, że podejmował czynności w sprawie. Faktycznie z akt sprawy wynika, że organ podejmował pewne działania jednakże oprócz zwracania się do innych organów o przesłanie akt albo ustosunkowanie się do sprawy, nie dokonał żadnych innych czynności merytorycznych. W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce, po pierwsze, ze względu na podejmowanie czynności ale dosyć opieszale, a dodatkowo mnożenie czynności czysto formalnych, które nie doprowadziły do sprawnego zakończenia postepowania. Bez wątpienia SKO w N. S. naruszyło wspomnianą zasadę szybkości, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Należy stwierdzić, że do momentu złożenia skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie załatwiło sprawy dotyczącej kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności aktów dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Bezczynność ta nie ustala po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. Z tych względów Sąd skargę uwzględnił w zakresie bezczynności i zobowiązał SKO w N. S. do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 14 października 2021 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem uwzględnić, że sprawa posiada skomplikowany charakter, chociażby ze względu na fakt, że skarżący w swoim wniosku zawarł więcej niż jedno żądanie. Warto też wskazać, że organ podejmował pewne czynności celem ustosunkowania się do wniosku. W tym aspekcie ocenić należy, iż bezczynność charakteru nie miała charakteru rażącego. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt III wyroku).