II SAB/Kr 194/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara -Dubiel Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. J. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku F. J. z dnia 11 sierpnia 2015 roku o dostęp do informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; II SAB/Kr 194/15 Uzasadnienie Skarżący F. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty N. w udzieleniu informacji publicznej na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 11 sierpnia 2015 r. Skarżący w swym wniosku domagał się "udzielenia informacji jaka była łączna powierzchnia gruntów ujawnionych we władaniu lub własności na rzecz Gminy L. w miejscowości L. (bez K.) przed zatwierdzeniem projektu scalenia gruntów, a jaka jest łączna ich powierzchnia obecnie według stanu po scaleniowego". Organ zdaniem skarżącego pozostaje w milczeniu. Wobec powyższego skarżący wniósł o nakazanie organowi wydanie żądanej informacji w pełnym zakresie, o wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...] zł za rażące naruszenie art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu 23 września 2015 r. wnioskodawca został poinformowany , iż zgodnie z art.1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym powołana ustawą. Przepisy tej ustawy nie naruszają jednak przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Podstawowe regulacje w zakresie udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków znajdują się bowiem w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w tym zakresie nie należy mylić informacji publicznej z jawnością danych z ewidencyjnych prowadzonych jako kataster nieruchomości. W tej sytuacji, gdy zapewniony jest dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym pouczono wnioskodawcę, że żądane informacje mogą mu zostać udzielone po złożeniu stosownego wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź o wydanie wypisu/wyrysu z ewidencji gruntów i budynków czyli w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie organu wyżej podejmowane czynności przesądzają o braku podstaw do twierdzeń, że organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a oraz 9 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga złożona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty N. Na wstępie wyjaśnić należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez organy administracji publicznej, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno - technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Starosty N. miała miejsce. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem skarbu państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 Lex Polonica numer 361165). Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty, wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej; 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. We wniosku strona skarżąca domagała się udzielenia informacji jaka była łączna powierzchnia gruntów ujawnionych we władaniu lub własności na rzecz Gminy L. w miejscowości L. (bez K.) przed zatwierdzeniem projektu scalenia gruntów, a jaka jest łączna ich powierzchnia obecnie, według stanu po scaleniowego. W kontekście powyższych wywodów, w ocenie Sądu, tak sformułowany wniosek dotyczy informacji publicznej. Jak wyżej wywiedziono informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Informacja publiczna dotyczyć musi bowiem jakiegoś faktu, zdarzenia lub czynności. Z treści wniosku jednoznacznie wynika, że F. J. domaga się informacji dotyczącej powierzchni nieruchomości znajdujących się w posiadaniu lub własności Gminy L. w określonym czasie tj. przed i po przeprowadzonym postępowaniu scaleniowym. Żądana informacja dotyczy więc określonych faktów, związanych z mieniem pozostającym w dyspozycji Gminy L. Także precyzując swój wniosek F. J., w piśmie z daty 9 września 2015 r., wyraźnie wskazał, że jego wniosek nie dotyczy wydania jakichkolwiek dokumentów z zasobu geodezyjnego, natomiast zmierza on do pozyskania informacji o sumarycznej powierzchni gruntów ujawnionych na rzecz Gminy L.(bez K.) według stanu sprzed scalenia i po scaleniu gruntów. Uchylenie się przez Starostę N. od udzielenia żądanej informacji publicznej, w oparciu o argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, w tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia. Stosownie do treści art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2015.520 j.t.) do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dla obszaru powiatu – ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 czyli obejmującej zbiory danych przestrzennych infrastruktury przestrzennej dotyczącej m.in. ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). W świetle powyższego niewątpliwie wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze), zaś jego adresat – Starosta N. jest organem zobowiązanym w rozumieniu udip. Treść wniosku wymaga jednak w ocenie Sądu rozważenia czy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje w uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica numer 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznany za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadanie skutkom tego działania cechy informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, niepubl.). Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 udip, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA 25 kwietnia a 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, żądaną przez skarżącego informację publiczną należy potraktować jako informację przetworzoną, właśnie z uwagi na posiadane przez zobowiązanego dane, dotyczące jednak określonych nieruchomości, i konieczność dokonania czynności wymagających nakładu pracy, połączonego z wysiłkiem intelektualnym. Będzie to bowiem jakościowo nowa informacja dotychczas nieistniejąca, lecz źródłem jej powstania będą materiały pozostające w dyspozycji zobowiązanego organu. W tym stanie rzeczy koniecznym jest zbadanie przez organ spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącego wnioskowanej informacji. Wymaga to zatem podjęcia dodatkowych czynności przez organ, a zmierzających do uzupełnienia wniosku przez skarżącego, a następnie rozważenia i oceny czy owa przesłanka została w istocie wykazana. W przypadku zaś spełnienia tej przesłanki organ obowiązany jest przygotować i udzielić żądanej informacji. Z tego też powodu nie został wyznaczony zobowiązanemu organowi termin do załatwienia wniosku z dnia 11 sierpnia 2015 r., nie mniej organ musi mieć na względzie regulację wynikającą z art. 13 ust. 1 i 2 udip. Mając zatem na uwadze, że strona skarżąca nie otrzymała żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to stwierdzić należało, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Równocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność Starosty N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z błędnego przekonania, że skarżący w inny sposób uzyska żądaną informację. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.