II SAB/Kr 200/21

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Firma A w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A w W. kwotę 480 zł. (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Firma A wniosła pismem z dnia 2 września 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w postępowaniu znak [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2017 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia 2 lutego 2017 roku w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej nr 72 im Teofila Lenartowicza w Krakowie przy ul. Modrzewiowej 23 w Krakowie na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w spr. znak [...] Działaniu organu skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie prawe przewidzianym, pomimo upływu ponad 3 miesięcy od dnia uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 25 maja 2020 roku w spr. sygn. akt II OSK 2468/18 oraz II OSK 2469/18 postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie numer [...] oraz [...] z dnia 3 listopada 2017 roku utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu o numerach [...] oraz [...] z dnia 30 sierpnia 2017 roku odmawiających wszczęcia postępowania w ww. sprawie, w wyniku bezczynności organu polegającej na niepodjęciu jakichkolwiek czynności procesowych w toku ponownie prowadzonego postępowania; 2. art. 2 i art. 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") poprzez niedziałanie przez Prezydenta w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe w skardze skarżąca wniosła o: 1.zobowiązanie organu do wydania do wydania decyzji w sprawie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2017 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lutego 2017 roku w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej nr 72 im Teofil Lenartowicza w Krakowie przy ul. Modrzewiowej 23 w Krakowie na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w spr. znak ROIK [...], w terminie 1 miesiąca od dnia rozpoznania niniejszej skargi; 2. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prowadzi postępowanie w powyżej opisanej sprawie ponownie, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 25 maja 2020 roku w spr. sygn.. akt II OSK 2468/18 oraz II OSK 2469/18 postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie numer [...] oraz [...] z dnia 3 listopada 2017 roku utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu o numerach [...] oraz [...] z dnia 30 sierpnia 2017 roku odmawiających wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W tym czasie organ nie podjął jakichkolwiek czynności. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy od uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia organu przez sąd administracyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakończyło postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie winno rozpatrzeć wniosek niezwłocznie, przy czym nie dłużej w terminie 1 miesiąca dni od dnia wszczęcia postępowania, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy. W niniejszej sprawie termin na jej załatwienie minął z upływem najdalej 25 lipca 2021 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie 12 sierpnia 2021 r. otrzymało akta przedmiotowej sprawy po zapadłym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2021 r., sygn. akt; II OSK 2468/18. 30 września 2021 r. SKO w Krakowie wydało postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Polkomtel sp. z o.o. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy Alei Modrzewiowej 23 w Krakowie, na działce nr 231/8, obr. 9 Krowodrza, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska Modrzewiowa" zatwierdzonego uchwałą Nr XLV/586/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. Naturalny obieg dokumentów spowodował, że termin zakończenia sprawy został wyznaczony na 1 października 2021 r. i został w niniejszej sprawie dochowany. W piśmie procesowym z 26 października 2021 r. skarżąca wskazała, iż modyfikuje żądanie skargi i wnosi o stwierdzenie, że SKO dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga z 2 września 2021 r., uzupełniona pismem procesowym z 26 października 2021 r., zarzucająca bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez SKO w Krakowie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2017 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia 2 lutego 2017 roku w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej nr 72 im Teofila Lenartowicza w Krakowie przy ul. Modrzewiowej 23 w Krakowie na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w spr. znak [...], co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca w toku postępowania złożyła 1 września 2021 r. ponaglenie, spełniła tym samym wymóg konieczny do wniesienia przedmiotowej skargi. Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, uregulowane przepisami K.p.a., pozostają w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1–5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jak wynika z pisma strony skarżącej z dnia 26 października 2021r. postępowanie, będące przedmiotem niniejszej skargi, zakończyło się po wniesieniu skargi wydaniem rozstrzygnięcia przez organ. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt został wydany po wniesieniu skargi do Sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu – 3 września 2021 r.), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku. Sąd stwierdził też, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. mimo, że zdaniem Sądu nie miała szczególnie skomplikowanego charakteru. Organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie może ekskulpować sam fakt wydania merytorycznego postanowienia. skarżony organ akta otrzymał 12 sierpnia 2021r., a zatem wydanie rozstrzygnięcia po upływie prawie 2 miesięcy od otrzymania akt z sądu administracyjnego, nie może być uzasadnione wskazywanym argumentem o naturalnym obiegu dokumentów, który spowodował, że termin zakończenia sprawy został wyznaczony na 1 października 2021 r. W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) – o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Dokonując oceny sposobu prowadzenia postępowania przez organ, nie można abstrahować od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a., jednakże Sąd wziął pod uwagę również ograniczenia w działalności organu stanowiące konsekwencje obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Co istotne, nawet po dniu 24 maja 2020 r. (uchylenie art. 15zzr i 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zawieszających bieg terminów procesowych, nadal obowiązywał stan epidemii z powodu COVID-19. W tym okresie działania organów administracji, jak i innych działających podmiotów, miały siłą rzeczy charakter w pewien sposób ograniczony. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1802/19 – powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania stwierdzonej przewlekłości za drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu wniosku. Ponieważ sprawa została załatwiona, tym samym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa – jako że wydał przewidziane prawem rozstrzygnięcie. W tej sytuacji za zbędne należało uznać stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych, zatem w omówionych wyżej okolicznościach sprawy brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania (480 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika), Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazać należy, że niniejsza sprawa została wyłączona ze sprawy II SAB/Kr 199/21 i w niniejszej sprawie strona skarżąca nie uiszczała wpisu i opłaty od pełnomocnictwa.