II SAB/Kr 209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy C. do wydania aktu lub dokonania czynności zmierzających do załatwienia wniosku P.P. z dnia 29 lipca 2013 r., w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. P.P. wystąpił do Wójta Gminy C. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie wydanych przez ten organ decyzji administracyjnych ustalających wysokość opłat adiacenckich w latach 2011 i 2012. Nadto skarżący wystąpił z wnioskiem o wskazanie, jaka w poszczególnych decyzjach była wartość nieruchomości przed podziałem (w tym jakie było oznaczenie geodezyjne tych nieruchomości) oraz jaka była wartość tych nieruchomości po podziale (w tym na ile została podzielona działka). Skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na wniosek przy użyciu poczty elektronicznej. Na powyższy wniosek organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 9 września 2013 r. P.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia 30 lipca 2013 r. (prawidłowo powinno być 29 lipca 2013 r.) o udzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych; 3) w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność przez organ wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Wskazano, że jak wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona we wskazanym terminie organ powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację. Zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. W orzecznictwie przyjmuje się, że złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić w dowolnej formie, a więc również przy użyciu zwykłego e-maila. Dla skutecznego złożenia wniosku nie jest również konieczne opatrzenie wniosku bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., sygn. II SAB/Łd 46/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II SAB/Kr 183/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009. r., sygn. I OSK 1277/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W takim przypadku na podstawie art. 201 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. IV SAB/Po 64/10). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarga powinna być poprzedzona złożeniem zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zgodnie z art. 37 K.p.a., stosownie do art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W tej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zgodnie z orzecznictwem skarga w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie to co do zasady nie kończy się wydaniem decyzji administracyjne lub innego aktu administracyjnego, ale udostępnieniem informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, opub. w Lex nr 969478 wyraźnie stwierdził, że "skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej". Analogicznie stanowisko zajął, między innymi, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, opub. w Lex nr 1291370; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/12, opub. w Lex nr 1139096; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 111/11, opub. w Lex nr 1124319. Sąd orzekając w tej sprawie podziela ten kierunek wykładni. Tym samym wbrew stanowisku Wójta Gminy C. nie zachodzą w tej sprawie przesłanki odrzucenia skargi. Odrzucenie skargi byłoby możliwe, gdyby skarżący zarzucał bezczynność w zakresie prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i wniesioną skargę nie poprzedził zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 K.p.a. W tej zaś sprawie skarga nie dotyczy bezczynności co do prowadzenia postępowania administracyjnego celem załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, ale obejmuje żądanie stwierdzenia bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego sprawy należy wskazać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi dostęp do dokumentów oraz informacji zawartej w tych dokumentach. Ograniczenie tych praw może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacje objęte wnioskiem skarżącego stanowią informację publiczną. Wprost bowiem wynikają one z zakresu zadań publicznych, objętych właściwością wójtów (burmistrzów prezydentów miast) jako organów administracji publicznej. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na braku podjęcia jakichkolwiek działań bądź to wprost ukierunkowanych na udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, bądź braku wydania decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni – art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p."), bądź też braku żądania wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy uzasadniającego domaganie się informacji publicznej przetworzonej i w zależności od tego albo udzielenia informacji, albo wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera bardzo szeroki zakres przedmiotowy - co do zasady każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich informacji wprost wskazując, że udostępnieni podlega informacja publiczna, w szczególności dane publiczne obejmujące treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. W sprawie dostępu do informacji publicznej należy przede wszystkim ocenić treść wniosku wnioskodawcy. To bowiem we wniosku wnioskodawca formułuje żądanie, które później jest przedmiotem postępowania. Wniosek skarżącego zawierał żądanie udostępnienia wybranych informacji zawartych w wydanych przez Wójta Gminy C. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie było to więc żądanie przedłożenia kopii decyzji administracyjnych, ale przekazania informacji przygotowanych na potrzeby wnioskodawcy i obejmujących: a) wskazanie wartości nieruchomości określonych w poszczególnych decyzjach ustalających wysokość opłaty adiacenckiej przed podziałem nieruchomości wraz z podaniem numerów geodezyjnych nieruchomości przed podziałem; b) wskazanie – wynikających z decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - wysokości wartości nieruchomości po podziale wraz z podaniem, na ile działek nieruchomość się podzieliła. Jeżeli więc Wójt Gminy C. tak przygotowanych informacji publicznych nie posiada, to wówczas zobowiązany byłby je przygotować na potrzeby wnioskodawcy, o ile spełniona byłaby przesłanka wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wynikające z wniosku skarżącego żądanie mogłoby dotyczyć właśnie informacji publicznej przetworzonej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, opub. w Lex nr 1368968 stwierdził, że "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego". Sąd nie może stwierdzić, czy Wójt Gminy C. wnioskowane przez skarżącego informacje już posiada, czy też musiałby je dopiero wytworzyć. Tym samym obowiązkiem organu było albo udzielenie wnioskowanych informacji, jeżeli organ ten takie informacje (o jakie domagał się skarżący) miał już przygotowane i to niezależnie od celów ich przygotowania, albo też po stwierdzeniu, że spełnienie żądania wnioskodawcy wymagałoby wytworzenia nowej informacji publicznej dotychczas w takim zakresie nie istniejącej – należało wezwać skarżącego o wykazanie, że wnioskowana informacja miałaby szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Przy czym także sam Wójt Gminy C. winien dodatkowo czynić ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy nie występuje owy "szczególnie istotny interes społeczny". Niewątpliwie jednak to przede wszystkim sam wnioskodawca winien wówczas dowodzić istnienia takiego interesu. Podsumowując należy stwierdzić, że Wójt Gminy C. pozostaje w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanych informacji. Sąd jedynie przesądził, że informacje, o które wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną, natomiast kwestia ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia z powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - pozostają do rozważenia przez zobowiązany organ administracyjny. Nie jest również wykluczona możliwość zwrócenia się przez Wójta Gminy C. do wnioskodawcy o uściślenie, czy wniosek skarżącego z daty 29 lipca 2013 r. obejmuje żądanie udostępnienia informacji objętych wszystkimi decyzjami Wójta wydanymi w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w latach 2011 i 2012 r., czy też informacji obejmujących jakąś grupę tych decyzji dotyczących, np. określonego terenu. Przy czym należy wyraźnie stwierdzić, że niezależnie od tego, czy wniosek skarżącego obejmowałby wszystkie decyzje dotyczące ustalenia opłat adiacenckich, czy też tylko część tych decyzji – wniosek ten winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt l wyroku. W pkt II wyroku Sąd nie stwierdził, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.