II SAB/Kr 213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. Pismem z dnia 16 września 2013 r. K. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. tj. dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w dniu 27 maja 2013 r. Burmistrz Miasta wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na rzekomą potrzebę właścicieli nieruchomości, których dotyczą uwagi wniesione do projektu planu. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując przy tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do odmowy udostępnienia przedmiotowej informacji, dotyczącej procedury planistycznej, która to procedura jest co do zasady jawna. Po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2013 r. wyżej wymienionej decyzji Burmistrz Miasta nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. zgodnie ze wskazaniami Kolegium Odwoławczego, a tylko powiadomił, że rozpoznanie wniosku musiało zostać opóźnione do dnia 9 września 2013 r. W wyznaczonym dodatkowym terminie organ również nie rozpoznał wniosku skarżącego. W ocenie strony skarżącej dysponent informacji publicznej żądanej w trybie wnioskowym, po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwotnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i otrzymaniu zwrotu akt sprawy, związany jest terminami zapisanymi w art. 13 ust. 1 ustawy – powinien ponownie rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki, a zatem bez zbędnej zwłoki udostępnić żądaną informację publiczną bądź wydać nową decyzję o odmowie udostępnienia takiej informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że w dniu 25 września 2013 r. organ wydał decyzję odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o imieniu i nazwisku oraz adresie zgłaszających uwagi zawartych w kolumnie nr 3 wykazu i w wierszach 392 i 909 kolumny 4 oraz w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, których dotyczą uwagi zawarte w kolumnie nr 5 wykazu oraz w wierszach szczegółowo wymienionych w tej decyzji. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący miał obowiązek wezwać do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 242/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi K. W. bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na to postanowienie Burmistrz wniósł skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1027/14 uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd II instancji uznał za nieuzasadniony. Podano, że na temat braku możliwości zastosowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie dotyczącej Burmistrza wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości przez organ odwoławczy, Burmistrz był zobowiązany stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i ust. 2. Oznacza to, że organ był również uprawniony do powiadomienia wnioskodawcy o terminie, w jakim udostępni informację, dłuższym niż 14 dni, ale nie dłuższym niż 2 miesiące. Takie powiadomienie mogło być wielokrotnie kierowane do wnioskodawcy, o ile wniosek został załatwiony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, komentarz do art. 13, teza 2 i cyt. tam literatura). Trudno przyjąć, że dwumiesięczny termin należało liczyć od dnia złożenia wniosku. W szczególności, czasu na złożenie odwołania i jego rozpoznanie nie należało wliczać w termin do udostępnienia wniosku. Z uwagi na treść art. 138 k.p.a., po uchyleniu decyzji w całości, wniosek jest rozpoznawany od nowa. Decyzję organu odwoławczego doręczono Burmistrzowi 25 lipca 2013 r. Należało więc przyjąć, że organ przed upływem 14 dni mógł powiadamiać o przedłużeniu terminu, o ile ostatecznie, wniosek zostanie załatwiony przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie dwa miesiące upłynęły 26 września 2014 r. Ponieważ decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana 25 września 2013 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, że organ dwukrotnie informował skarżącego o terminie, w jakim udostępni informację, ewentualnie nie wyjaśnił, z jakiego względu uznał, że nie było możliwe wyznaczenie kolejnego terminu. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04). Ponieważ w sprawie skarżący był powiadamiany o terminie rozpoznania wniosku i ostatecznie wydał decyzję w terminie zgodnym z drugim powiadomieniem to za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w rezultacie również art. 141 § 4 poprzez brak odniesienia się do znaczenia zawiadomień o terminie udostepnienia informacji oraz art. art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez umorzenie postępowania podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest uzasadniona, a tym samym czy zarzucana bezczynność stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania lub braku działania administracji. W tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14 uchylił poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wiążącymi go wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sądu I instancji do przyjęcia, że w tej sprawie nie można przypisać po stronie Burmistrza Miasta stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco bowiem przesądził w tej sprawie, że Burmistrza Miasta po otrzymaniu kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - był zobowiązany do stosowania ogólnych zasad dotyczących terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i stosować w tym zakresie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego po otrzymaniu akt sprawy od organu odwoławczego, organ I instancji miał obowiązek ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z daty 19 kwietnia 2013 r. w maksymalnym terminie 2 miesięcy pod warunkiem, że w razie nie dochowania terminu 14 dni na rozpoznanie wniosku, organ zawiadomi o przyczynie nie dochowania tego terminu i wyznaczy nowy termin mieszczący się w okresie 2 miesięcy. Jak wynika z akt sprawy i na co zwrócił uwagę Sąd II instancji, w tej sprawie Burmistrza Miasta zawiadamiał skarżącego o przyczynach nie dochowania terminu załatwienia wniosku i wyznaczał nowe terminy mieszczące się w okresie 2 miesięcy od daty otrzymania akt sprawy. Sam termin 2 miesięcy na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy liczyć w tej sprawie nie od dnia złożenia wniosku, ale od dnia zwrotu akt od organy odwoławczego. W tej sprawie liczenie terminu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy liczyć od dnia 25 lipca 2013 r., czyli od dnia otrzymania decyzji organu odwoławczego. Rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpiło decyzją organu I instancji z dnia 25 września 2013 r., a w okresie od 25 lipca 2013 r. do 25 września 2013 r. dwukrotnie organ I instancji zawiadamiał o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin jej załatwienia. Tym samy, jak to wyraźnie i wiążąco w tej sprawie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można przypisać po stronie organu I instancji (Burmistrza Miasta) bezczynności. Nie ulega także wątpliwości, że w sprawie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajduje art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a tym samym skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie poprzedza się wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie bezczynności, a ponadto art. 52 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawach dotyczących bezczynności. W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub 101a ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis będzie miał zastosowanie do czynności, do wykonywania których jest zobowiązany wyłącznie organ gminy. Nie ma podstaw, aby z uwagi na ogólną treść art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. uznać, że art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie będzie mieć w tej sprawie zastosowania. Art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Sąd nie dokonuje oceny, czy i w jakim zakresie w innych postępowaniach Burmistrz Miasta powołuje się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14. Sąd rozpoznaje bowiem tylko tą sprawę, a w tej sprawie nie można uznać za trafną argumentację skarżącego sprowadzającą się dodatkowo do kwestionowania "szczególnego charakteru" bądź "znacznego skomplikowania sprawy". Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach tej sprawy (znając te okoliczności) nie zachodził stan bezczynności – to tym poglądem związany jest Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim będąc związany poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę skarżącego.