II SAB/Kr 222/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarżąca wskazała, iż na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 2 oraz art. 149 i art 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi skargę na bezczynność organu związaną z nieudostępnieniem w ustawowym terminie 14 dni pełnej i zgodnej z wnioskiem skarżącej z dnia 10 października 2015 r. informacji publicznej. Skarżąca domagała się: zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prawidłowego rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; nałożenia na organ - Burmistrza Gminy [...] obowiązku zapłaty 1500 zł tytułem grzywny na zasadzie art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca działając na zlecenie swojego klienta imieniem własnym zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na pytanie odnoszące się do wskazania sygnatur (oznaczeń) spraw toczących się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a odnoszących się do budynku położnego w K. przy ul. R. oraz wskazania przedmiotu prowadzonych spraw. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2015r organ wskazał, iż nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. W ocenie skarżącej odpowiedź organu nie polega na prawdzie ponieważ wg. wiedzy skarżącej organ prowadził liczne postępowania dotyczące tej nieruchomości w tym postępowania inicjowane przez byłych najemców, a odnoszące się zarówno do stanu przedmiotowego budynku jak i zmierzające do ustalenia czy budynek jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. W konsekwencji w ocenie skarżącej nieudzielenie przez organ odpowiedzi oznacza, iż organ pozostaje w bezczynności, a skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie podniósł, iż dnia 27 października 2015 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] wpłynął wniosek skarżącej z dnia 10 października 2015 r., o udostępnienie w drodze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej poprzez wskazanie sygnatur (oznaczeń) spraw toczących się przed inspektoratem, a odnoszących się do budynku położonego w K. przy ul. R. oraz wskazania przedmiotu prowadzonych spraw. Dnia 2 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w odpowiedzi na ww. wniosek z dnia 10 października 2015 r. wystosował do skarżącej pismo, znak: [...], którym udzielono informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku i w zakresie w nim określonym. Organ stwierdził, że PINB w K. - Powiat [...] udostępnił skarżącej żądane informacje bez zbędnej zwłoki, zgodnie z brzmieniem art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że organy administracji publicznej zobowiązane do udzielania informacji publicznej na wniosek, są zakresem i treścią wniosku całkowicie związane, bez możliwości rozszerzania czy też ograniczania zakresu żądania wnioskodawcy. Organ podkreślił, iż we wniosku skarżąca wniosła o udostępnienie informacji poprzez wskazanie sygnatur spraw cyt: "toczących się" przed PINB w K. - Powiat [...], dotyczących budynku położonego przy ul. R. w K., a więc zakresem swego żądania wnioskodawczyni objęła jedynie postępowania będące w toku. Wobec powyższego po sprawdzeniu dostępnych w PINB w K. - Powiat [...] rejestrów toczących się postępowań administracyjnych, nie ujawniono żądanych przez skarżącą informacji, o czym ją powiadomiono pismem z dnia 2 listopada 2015 r., znak: [...]. Zdaniem organu, udzielił on skarżącej informacji publicznej w terminie, a informacja była pełna i zgodna ze stanem faktycznym oraz z zakresem żądania. Skarżąca w swej skardze zarzuciła PINB w K. bezczynność, wskazując, że informacja publiczna, której udzielono skarżącej pismem z dnia 2 listopada 2015 r. jest informacją niekompletną i nie polegająca na prawdzie. W ocenie organu, w uzasadnieniu swej skargi z dnia 25 listopada 2015 r. skarżąca rozszerzyła zakres swego wniosku z dnia 10 października 2015 r. o zakończone postępowania administracyjne dotyczące budynku przy ul. R. w K.. Modyfikacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej, rozszerzenie jego zakresu, po rozpatrzeniu pierwotnego wniosku, w skardze na bezczynność organu administracji nie jest dopuszczalne i nie świadczy o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. miała miejsce. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych, w myśl art. 4 ustawy, do udostępniania informacji publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż we wniosku skarżąca domagała się udzielenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na pytanie odnoszące się do wskazania sygnatur (oznaczeń) spraw toczących się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a odnoszących się do budynku położnego w K. przy ul. R. oraz wskazania przedmiotu prowadzonych spraw. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2015r organ wskazał, iż nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Zdaniem Sądu należało na wstępie rozważyć czego dotyczył tak sformułowany wniosek wobec użycia sformułowania "spraw toczących się". Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego sformułowanie "w toku" oznacza, że coś jest w (pełnym) toku - coś obecnie odbywa się, jest wykonywane, załatwiane. Skarżąca domagała się wskazania sygnatur spraw toczących się, a nie wszystkich spraw jakie kiedykolwiek toczyły się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dlatego też nie można zarzucić organowi, iż jego odpowiedz ni polega na prawdzie. Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07 , że " każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Zdaniem Sądu nie można uznać, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, gdzie skarżąca wskazała konkretne określone informacji, nie został rozpoznany prawidłowo, bowiem określony został przez skarżącą zakres żądania. Skarżąca w skardze podniosła, iż odpowiedź organu nie polega na prawdzie ponieważ wg. wiedzy skarżącej organ prowadził liczne postępowania dotyczące tej nieruchomości w tym postępowania inicjowane przez byłych najemców, a odnoszące się zarówno do stanu przedmiotowego budynku jak i zmierzające do ustalenia czy budynek jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Wywody skarżącej zawarte w skardze z dnia 25 listopada 2015 r. zmierzają w istocie do rozszerzenia wniosku z dnia 10 października 2015 r., co na obecnym etapie postępowania sądowego należy uznać za niedopuszczalne. Tym samym trzeba też stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał ciążący na nim obowiązek z art. 4 u.d.i.p. i nie pozostawał w bezczynności. W konsekwencji zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 16 czerwca 2010 sygn. akt I OSK 900/10, iż przepis (14 ust. 1 ustawy) ten zatem określa tylko wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a nie co do treści odpowiedzi, a już zwłaszcza nie stanowi, że ma być ona satysfakcjonująca wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.