II SAB/Kr 226/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skargę oddala P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W jej treści wskazał, że do tej pory nie udostępniono mu informacji publicznej o którą wnioskował w piśmie z dnia 26 września 2024 r., co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 1 ust .1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że w swoim piśmie z dnia 26 września 2024 r. wniósł o udostępnienie kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń gminnej komisji wyborczej do spraw wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, które odbyły się od dnia 18 września 2024 r. do dnia 26 września 2024 r. włącznie. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w K. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Gminna Komisja Wyborcza dla przeprowadzenia wyborów sołtysów i członków rad sołeckich oraz przewodniczących i członków zarządu osiedli na terenie gminy K. Z. zarządzonych na dzień 6 października 2024 r. została powołana uchwałą nr IV/42/24 Rady Miejskiej w K. Z. z dnia 28 czerwca 2024 r. na podstawie § 22 ust. 1 i 2 statutów sołectw oraz § 23 ust. 1 i ust. 2 statutów osiedli gminy K. Z.. Do powołania tej komisji nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym samym gminna komisja wyborcza nie jest doraźną komisją rady, nie podlega radzie, a dokumenty z pracy komisji, w tym protokoły z jej posiedzeń nie znajdują się w biurze rady miejskiej. W związku z tym pismo skarżącego zostało w dniu 2 października 2024 r. przekazane do przewodniczącego gminnej komisji wyborczej w K. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie. Na wstępie należy wyjaśnić, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14). Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skonkretyzowanie konstytucyjnie chronionego prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Skarga na bezczynność, w przypadku wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy. Zatem dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP i nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełniała warunki formalne i jako taka podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Oceniając zakres przedmiotowy wniosku skarżącego wskazać należy, iż zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 u.d.i.p., który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Bez wątpienia zatem żądane protokoły stanowią informację publiczną. W tym miejscu wskazać należy, iż z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wprost bowiem wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje zatem również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za całkowicie chybione zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p. Na marginesie zaznaczyć należy, że w zakresie udostępnienia protokołu z posiedzeń Gminnej Komisji Wyborczej do spraw wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy podmiotem właściwym do udostępnienia tych informacji jest Przewodniczący Gminnej Komisji w K. Z.. Faktycznie organy jednostek pomocniczych nie mieszczą się w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Jednak, katalog podmiotów wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest otwarty i przykładowy, o czym dobitnie świadczy użyte sformułowanie "w szczególności". Podkreślić trzeba, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także różne inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo wskazać na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Analizując status gminnych jednostek pomocniczych należy wskazać, że przepisy u.d.i.p. dopuszczają bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji, oczywiście jeżeli związane są one np. z realizacją zadań publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym. Co do zasady jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej i jest elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą". W typowych sprawach nie jest zatem odrębnym podmiotem publicznoprawnym w sferze materialnego prawa administracyjnego. Posiada odrębny statut, który definiuje jej działalność również w obszarze prawa publicznego. Jednostka pomocnicza gminy przejmuje realizację części zadań publicznych gminy. Należy jednak zauważyć, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, sfera dostępu do informacji publicznej jest specyficzną gałęzią prawa, która rządzi się w wielu aspektach wyjątkowymi regulacjami prawnymi. I tak nie budzi wątpliwości, że art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. odnosi się do jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, które, pomimo swojego organizacyjnego wyodrębnienia ze struktury jednostki samorządowej, działają w jej imieniu i na jej rachunek. Powyższe stanowisko Sądu nie zmienia faktu, że gdyby Przewodniczący Rady Miejskiej był w posiadaniu objętych wnioskiem informacji publicznych dotyczących protokołów gminnej komisji wyborczej, to również byłby zobowiązany do ich udostępnienia, bowiem obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest również konsekwencją faktu dysponowania daną informacją publiczną. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.