II SAB/Kr 231/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy B. . w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2021 r. oddala skargę M. S. w dniu 18 października 2021 r. wystąpił do Wójta Gminy B. o "udzielenie precyzyjnych informacji na poniżej postawione pytania oraz kopię niżej wymienionych dokumentów: 1. Na jakiej podstawie (decyzji) odbywały się roboty budowlane (drogowe) związane z usunięciem asfaltu na działce [...] obręb B.? 1. Jaki był koszt usunięcia asfaltu znajdującego się na działce [...] obręb B. (kopia faktury) oraz dokumentu stanowiącego podstawę wypłacenia w/w środków z budżetu gminy. 2. Kopię umowy zawartą z firmą, która usunęła asfalt na działce [...] obręb B.. 3. Kopię zlecenia na usunięcie asfaltu, który znajdował się na działce nr [...] obręb B.." Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca wskazał publikację na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy B.. W piśmie z dnia 28 października 2021 r. Wójt Gminy B. udzielił odpowiedzi na wniosek przesyłając informację w formie pisemnej. Organ wyjaśnił, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje przepis który wskazywałby na uprawnienie strony do żądania zamieszczenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. W dniu 3 listopada 2021 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy B., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust.1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że w dniu 28 października 2021 r. przesłał do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź wraz z załącznikami udzielając skarżącemu odpowiedzi. Pismo to nadane zostało do skarżącego w 10 dniu od złożenia wniosku i wraz z załącznikami stanowiło pełną odpowiedź na wniosek z dnia 18 października 2021 r. Z tego też względu nie można mówić o bezczynności organu wykonawczego Gminy. Ostatnim dniem na udzielenie informacji publicznej był 2 listopada 2021 r. Już w dniu 3 listopada 2021 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu wykonawczego gminy, pomimo awizowania adresowanej do niego przesyłki (odebrał ją 5 listopada 2021 r.) Wniosek skarżącego z dnia 18 października 2021 r. nie zawierał ani sposobu ani formy udostępnienia informacji, zawierał natomiast żądanie publikacji w BIP. Odwołując się poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt IOSK 1553/17 organ wskazał, że pismo stanowiące odpowiedź dla skarżącego (z danymi osobowymi adresata) które miałoby być publikowane w BIP - zgodnie z jego wnioskiem- naruszałoby przepisy RODO, ustawy kodeks cywilny w zakresie ochrony dóbr osobistych, ustawy o ochronie danych osobowych, poza tym stanowiłoby szkodliwy wyłom z zakresie publikacji informacji publicznych w BIP, stanowiąc precedens po którego zaistnieniu każdy z racji swych osobistych interesów mógłby wnioskować o udostępnienie informacji poprzez publikację w BIP. W ocenie organu jest to nie do zaakceptowania. Organ nadmienił, że skarżący od września 2021 r. wielokrotnie składał inne wnioski o udzielenie informacji publicznej. Na wszystkie wskazane powyżej wnioski skarżący otrzymał odpowiedź w wymaganym terminie. Organ zwrócił przy tym uwagę, że pismo z dnia 18 października 2021 roku nie zostało podpisane. W piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. skarżący podtrzymał swoją skargę, wskazując, że jego żądanie nadal nie zostało załatwione w formie wskazanej we wniosku tj. udostępnione w BIP. Dlatego organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W razie uznania żądanej informacji za publiczną, organ zobowiązany jest informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było, że wójt gminy jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a objęte wnioskiem żądanie taką informację stanowiło. Skarżący nie kwestionował również faktu, że informacja ta została mu udzielona w zakreślonym ustawą 14-dniowym terminie. Bezczynności organu skarżący upatrywał natomiast w udzieleniu informacji pisemnie, w miejsce – wskazanego przez skarżącego – zamieszczenia danych w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagać będzie więc w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy wnioskujący o udzielenie informacji publicznej może skutecznie domagać się jej udostępnienia poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. W ocenie Sądu obowiązujące przepisy nie dają wnioskującemu takiego prawa. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Rodzaje informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku nieudostępnienia regulują przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy. W art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wskazano sposoby wypełniania przez zobowiązane podmioty obowiązku udostępniania informacji publicznej. Przywołany przepis stanowi, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. W doktrynie wskazuje się, że kolejność określonych w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. sposobów udostępniania informacji nie jest przypadkowa. Podstawowym źródłem informacji jest określony w art. 8 u.d.i.p. urzędowy publikator teleinformatyczny – Biuletyn Informacji Publicznej. Inna forma udostępnienia dopuszczalna jest wyłącznie w sytuacji, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w BIP. Stan taki aktualizuje przede wszystkim uprawnienie zainteresowanych podmiotów do złożenia wniosku o udostępnienie informacji (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 u.d.i.p.) (tak M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018, kom do art. 7). Przepis art. 8 u.d.i.p. wyznacza zakres przedmiotowy udostępnianych w BIP informacji, jak również wskazuje, które podmioty są zobligowane do udostępniania informacji w biuletynie. W szczególności w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. wskazano, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne. Zaś w myśl art. 8 ust. 4 podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, są obowiązane do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasady tworzenia Biuletynu Informacji Publicznej określone zostały w art. 9, a także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w przytoczonym wyżej art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Jednocześnie należy zauważyć, że tworzenie i prawidłowość prowadzenia BIP nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., stąd też prowadzenie BIP nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 408/05 wywodził, że sama czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków obywatela. Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby obywatela do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z Biuletynu Informacji Publicznej informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej nie rodzi w tym przypadku uprawnień po stronie obywatela. Kwestia związana z utworzeniem i prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, uregulowana w ustawie, nie została poddana przez ustawodawcę kontroli w drodze skargi do sądu administracyjnego. Warto również odnotować pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 40/08 gdzie podniesiono, że skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy. Wskazuje się jednocześnie, że to, że ustawowy obowiązek zamieszczenia w BIP określonych kategorii informacji nie został skorelowany z uprawnieniem obywateli skutecznego domagania się jego realizacji nie pozbawia zainteresowanego dostępu do tej informacji, a w konsekwencji ochrony sądowej. Jeżeli nie znalazł on w Biuletynie poszukiwanych informacji, może złożyć wniosek o ich udzielenie w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz ewentualną skargę na bezczynność organu w zakresie informacji udzielanej na wniosek (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05). W sprawie poddanej kontroli Sądu, skarżący wystąpił o udostępnienie żądanych informacji poprzez zamieszczenie ich w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasadą jest, że to wnioskodawca wskazuje we wniosku w jaki sposób i w jakiej formie informacja publiczna winna zostać udostępniona (art. 14 ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak już wyżej zaznaczono brak jest uregulowań prawnych pozwalających na domaganie się udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Uprawnienie żądania informacji publicznej ma bowiem charakter indywidualny, stąd wskazanie sposobu i formy o którym mowa w przepisie ogranicza się do decydowania w jakim trybie wnioskujący będzie życzył sobie, aby mu udzielono informacji, a więc przykładowo czy będzie to wysłanie jej pocztą, osobisty odbiór, przejrzenie dokumentów w siedzibie dokumentów, czy też przesłanie pocztą elektroniczną. Pod pojęciem formy udzielenia informacji publicznej rozumie się z kolei postać, w jakiej chce ją otrzymać wnioskujący, taka jak kopia dokumentu czy zapis na elektronicznym nośniku informacji (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018, art. 14). Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 28 października 2021 r. powiadomił skarżącego o braku możliwości żądania zamieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej i równocześnie udostępnił informację w formie pisemnej. Wobec braku podstaw do żądania zamieszczenia danych w Biuletynie i udostępnienia wnioskowanej informacji, nie sposób postawić organowi skutecznego zarzutu bezczynności w sprawie. Organ podjął działanie mające na celu w jak najszerszym stopniu zadośćuczynienie żądaniu skarżącego. Należy zauważyć, że art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu przeciwdziałanie sytuacji w której wnioskujący, nieświadomy braku możliwości uzyskania informacji we wskazany przez siebie sposób lub wskazanej formie faktycznie zostałby jej pozbawiony. Organ ma więc prawo umorzyć postępowanie z wniosku o udzielenie informacji publicznej dopiero wówczas, gdy prawidłowo powiadomiony wnioskujący nie zdecyduje (w zakreślonym 14-dniowym terminie), że chce otrzymać informację w sposób lub w formie wskazanej przez organ. W niniejszej sprawie Wójt Gminy B. nie czekał na oświadczenie skarżącego o podtrzymaniu żądania udostępnienia mu informacji w dostępnej, pisemnej formie, a od razu udzielił odpowiedzi. Działanie organu nie odpowiadało więc w pełni wymogom ustawy, ale jednocześnie było w istocie bardziej korzystne dla skarżącego. Podkreślić przy tym trzeba, że również sam skarżący nie kwestionował tego, że objęta wnioskiem informacja została mu w całości udostępniona. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Z wymienionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.