II SAB/Kr 232/15

Kraków, dnia 3 marca 2016 r. POSTANOWIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Dyrektora [...] w O. postanawia: I. umorzyć postępowanie, II. zwrócić skarżącemu W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia 17 listopada 2015 r. W. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] w O. w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w której domagał się : - zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenia Dyrektorowi [...] w O. grzywny, w rozmiarze który spełni funkcje prewencyjna i represyjną; - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe skarżący podawał, że wnioskiem z dnia 8 września 2015 r. zwrócił się do Dyrektora [...] w O. o udostępnienie informacji publicznej (którego wskazał Starosta [...], jako wyłącznego dysponenta informacji publicznych dotyczących działalności Ośrodka [...] w J.), na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, o udzielnie takiej informacji przez udostępnienie kompletnych kopii zbiorów orzeczeń sądów rodzinnych o umieszczeniu w [...] oraz o zwolnieniu z [...], po dokonaniu niezbędnych czynności technicznych anonimizacyjnych. Pismem z dnia 17 września 2015 r. Dyrektor Centrum w sposób nieformalny, bez wydania decyzji, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej podając, że żądane informacje mogą się znajdować w sądach rodzinnych na terenie całej Polski. Następnie, pismem z dnia 19 października 2015 r. organ podał, że nie zamierzał odmawiać skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, lecz udzielił mu informacji pozwalającej otrzymać żądaną informację publiczną w sposób szybszy i bardziej sprawny, jak również zadeklarował gotowość udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii poszczególnych orzeczeń z konkretnych spraw, pod warunkiem podania w jakiej formie mają być przekazane, z jakiego okresu działalności [...] w J. mają pochodzić, których sądów lub których wychowanków mają dotyczyć informacje publicznej - pod rygorem umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący sprecyzował wniosek w piśmie z dnia 27 października 2015 r., powtarzając w nim pierwotna treść wniosku z 8 września 2015 r. W reakcji na to pismo, powołując pogląd orzecznictwa, w myśl którego suma informacji prostych tworzy informacje przetworzoną, Dyrektor [...] wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pod rygorem nieznanego w tej ustawie rozstrzygnięcia, w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi W. K. zawarł następnie wywód mający wskazywać na błędne uznanie, że żądania przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Wskazywał również, że do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu dwóch miesięcy nie otrzymał informacji publicznej, o która wystąpił, co zdaniem skarżącego uzasadnia uznanie, iż bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] w O. wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego organ przedstawiał treść wniosku W. K. z dnia 8 września 2015 r. i dalszej korespondencji, zwracając w szczególności uwagę na niezwłoczną realizację innego żądania w nim zawartego oraz na brak żądanych przez skarżącego zbiorów dokumentów. Przedstawiał także obszernie motywy uznania informacji publicznej, polegającej na tworzeniu zbioru dokumentów za informacje przetworzoną, wobec niesprecyzowania przez skarżącego wniosku w sposób umożliwiający jego ograniczenie do informacji prostych. Ponadto organ zawarł w odpowiedzi na skargę obszerne rozważania mające wskazywań na powinność wyczerpania przez skarżącego trybu przedsądowego, z czego W. K. nie skorzystał. Równocześnie organ zwracał uwagę, że zgodnie z uchwałą Rady Powiatu, Centrum [...] w O. przestaje funkcjonować z dniem 31 grudnia 2015 r., przy czym do chwili obecnej nie został powołany likwidator tej placówki. Wraz z odpowiedzią na skargę Dyrektor [...] w O. przedstawił kserokopie dokumentów w niej powołanych, poświadczonych za zgodność z oryginałem, tj. uchwały Nr XII/108/2015 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 września 2015 r. w sprawie likwidacji Centrum [...] w O., wniosku skarżącego i późniejszej korespondencji stron. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 11 lutego 2015 r. W. K., któremu doręczono odpowiedź na skargę, został zobowiązany do złożenia w terminie 7 dni ewentualnych oświadczeń lub wniosków w sprawie, pod rygorem umorzenia postepowania sądowego bez ich uwzględnienia. Pouczono także skarżącego, że umorzenie postępowania z innych przyczyn niż cofnięcie skargi nie rodzi skutku w postaci zwrotu wpisu. Odpowiadając w terminie na to wezwanie W. K. wyjaśnił, że skardze wskazał jako stronę przeciwną (organ) Dyrektora [...] w O., a nie Starostę [...], do którego uprzednio w 2014 r. składał wnioski, albowiem ten właśnie podmiot został wyznaczony do udzielnie żądanych przez skarżącego informacji. Skarżący zwracał uwagę, że wszelką korespondencję wynikłą z wniosku jego, włącznie z odpowiedzią na skargę Dyrektor [...] przedstawiał Staroście [...]. Uwzględniając powyższe oraz postanowienia uchwały Nr XII/108/2015 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 września 2015 r. W. K. wnosił o uznanie, że postępowanie wywołane jego skargą nie stało się bezprzedmiotowe i wezwanie Starosty w miejsce dotychczasowego organu. Jednocześnie W. K. oświadczył, iż w razie uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że tego rodzaju przekształcenie podmiotowe strony w postępowania, o jakie wnosi, jest prawnie niedopuszczalne, to cofa skargę, świadom następstwa w postaci umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1-2 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258). W takich sprawach, brak przesłanek do stosowania art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jdenol. Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn zm.- dalej u.s.g.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, zgodnie z dyrektywą wykładni, według której tak regulacja ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali), wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym. Taki ogólny charakter ma art. 101a u.s.g. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Ponadto zarówno art. 101 u.s.g., jak i art. 101a u.s.g. stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa niniejsza, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 ( zam. zb.LEX nr 1313643), w którym wskazano, że: " Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych." Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a. Nadto fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną był pomiędzy stronami poza sporem, co nie budzi zastrzeżeń w świetle treści wniosku oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie za bezsporne pomiędzy stronami i nie budząc zastrzeżeń należy uznać, że Dyrektora [...] w O. jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Skarga w momencie jej wniesienia została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych. Nie jest ona dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi, brak zatem przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stosownie do art. 149 p.p.s.a.: §1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. 60 Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. 61 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. 62 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, a także innych merytorycznych orzeczeń związanych z rozpoznania skargi ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zostanie stwierdzony fakt utraty bytu prawnego przez pomiot mający pozostawać w bezczynności w dokonaniu czynności materialnotechnicznej. Opisany stan czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym albowiem ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też inne przepisy rangi ustawowej nie przewidują następstwa prawnego w zakresie dokonywania czynności materialnotechnicznych związanych udostępnianiem przez konkretny podmiot posiadanych informacji, stanowiących informacje publiczną. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi w tym zakresie odrębnie i niezależnie są: w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nadto stosownie do art. 4 ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W prawie administracyjnym nie występuje zaś generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Opisana sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie w związku z treścią uchwały Nr XII/108/2015 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 września 2015 r. w sprawie likwidacji [...] w O. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 października 2015 r. poz. 5678), mocą której z dniem 31 grudnia 2015 r. utraciła byt prawny jednostka budżetowa Powiatu, powołana do wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej Socjalizacyjnej Placówki [...] w O. i Ośrodka [...] w J., będących placówkami opiekuńczo wychowawczymi prowadzonymi przez Powiat [...], powołana do życia uchwałą Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu Centrum [...] w O.. Z § 3 treścią uchwały Nr XII/108/2015 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 września 2015 r. wynika,, że wszelką dokumentację posiadaną przez Centrum przekazuje się Socjalizacyjnej Placówce [...] w O., natomiast w myśl §4, należności i zobowiązania przejmuje Starostwo Powiatowe w O.. Również wskazane postanowienia uchwały, mającej charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, nie stwarzają podstaw do zmian podmiotowych w niniejszej sprawie po utracie bytu prawnego przez Centrum [...] w O.. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje także wskazywany przez skarżącego fakt, że w 2014 r. zwracał się o udostepnienia informacji publicznej do Starosty, a po tej dacie do wiadomości tego organy były przesyłane pisma Dyrektora Centrum [...] w O.. W sprawie niniejszej, jako organ pozostający w bezczynności w realizacji wniosku skarżącego został wskazany Dyrektora [...] w O., a opisane uprzednio zdarzenie prawne powoduje, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Artykuł 161 p.p.s.a stanowi, że § 1. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. § 2. Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania. Stosownie do art. 60 p.p.s.a , skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do umorzenia postepowania na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej jednak również skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu skargi. Uznając powyższe oświadczenie za skuteczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I.-II. sentencji postanowienia, przy czym podstawę orzeczenia o kosztach postepowania stanowi art. 232 §1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.