II SAB/Kr 232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. wniósł w dniu 5.11.2018 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt: [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30.04.2018r., znak: [...] orzekającej o "rozbiórce budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,45m x 3,38m wykonanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. - bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi." Skarżący zarzucił naruszenie: art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, art.12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wnosił o: zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania, na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 18.05.2018 r. Z. S., działająca przez pełnomocnika P. S., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., złożyła do Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 30.04.2018 r., znak: [...] W dniu 22.04.2018 r. PINB w Z. przesłał odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało dostarczone do organu II instancji w dniu 28.05.2018 r. Do dnia wniesienia skargi odwołanie nie zostało rozpatrzone, jak również nie podjęto żadnej czynności w sprawie. W dniu 17.08.2018 r. skarżący wniósł ponaglenie za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jednak nie został powiadomiony o sposobie załatwienia złożonego ponaglenia. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że obiektywne trudności związane z wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej takiego jak brak etatów czy środków pieniężnych nie stanowią przyczyn nie zależnych od organu uzasadniających jego bezczynność. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o umorzenie postepowania. Organ wyjaśnił, że wydał w dniu 13.11.2018 r. decyzję nr [...], znak [...] o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 30.04.2018 nakazującą inwestorom Z. i W. S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewid. [...] w miejscowości B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika Z. S. zostało złożone w PINB w maju 2018 r., a nie w kwietniu jak podał skarżący. Pełnomocnik Z. S. nie załączył do odwołania pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania strony przed organem II instancji, organ wzywał go więc o przedłożenie pełnomocnictwa wraz z opłatą. Pełnomocnictwo z opłatą zostały doręczone organowi w dniu 22.06.2018 r. W związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, organ, zawiadomieniem z 7.09.2018, wyznaczył termin załatwia sprawy na 30.10.2018 r. Ze względu na odejście z pracy pracownika który prowadził postępowanie i konieczność przekazania sprawy innemu pracownikowi decyzja została wydana w dniu 13.11.2018 r. Organ podniósł, że opóźnienie w rozpatrywaniu spraw wynika z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na jednego pracownika przypada 120 - 150 spraw - związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występuje. Ponadto sytuacja kadrowa w inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników i nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Wydział Orzecznictwa Administracyjnego winien liczyć 21 osób łącznie z kadrą kierowniczą, tymczasem od początku 2018 r. w wydziale pracuje tylko 12-15 osób, z czego większość zatrudniono w 2017 - 2018 r. Nabory prowadzone przez WINB często nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki płacowe. W związku z tym, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, wielu pracowników rezygnuje z pracy po kilku miesiącach, czy nawet kilku tygodniach zatrudnienia. Ciągłe zmiany kadrowe powodują konieczność przekazywania akt między pracownikami, którzy muszą się zapoznać z nowo otrzymanymi sprawami co ma wpływ na zachowanie przez organ terminów przewidzianych w K.p.a. Organ wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności przy ocenie czy, przy uwzględnieniu realiów pracy organu, miała miejsce bezczynność mająca charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy między innymi w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący warunek ten spełnił – w aktach administracyjnych II instancji znajduje się zarówno samo ponaglenie (k. 23), jak i wydane po jego rozpatrzeniu postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28.11.2018 r. (k. 64). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie kreślonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dokonując oceny podejmowanych kolejno czynności przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy zwrócić uwagę, że akta wraz odwołaniem złożonym przez Z. S., reprezentowaną przez P. S. wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 28.05.2018 r. (prezentata urzędu na k. 7). W piśmie z dnia 8.06.2018 r. pełnomocnik został wezwany przez organ II instancji do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie P. S. do działania w imieniu Z. S. (k. 10). Wezwanie zostało doręczone P. S. w dniu 14.06.2018 r. (k. 11) W dniu 22.06.2018 r. do akt sprawy dołączono brakujące pełnomocnictwo (k. 16). Następnie organ II instancji nie podejmował w sprawie żadnych czynności aż do dnia 7.09.2018 r., kiedy to zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31.10.2018 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że opóźnienie w rozpoznaniu odwołania wynika ze stosowanej w Inspektoracie zasady pierwszeństwa dla postępowań, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa (w niniejszej sprawie a takiego zagrożenia nie stwierdzono), znacznej ilości postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed organem i zwiększeniu ilości spraw przypadających na jednego pracownika, spowodowanego fluktuacją kadry pracowniczej w Inspektoracie w tym Wydziale Orzecznictwa Budowlanego, powodujących zwłokę z przyczyny niezależnej od organu, o której mowa w art. 36 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zmian.). Z pracy w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego w 2018 r. odeszło 8 osób w tym osoba, której przydzielano rozpatrzenie niniejszej sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wcześniej organ nie informował stron o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy, nie dopełnił tej czynności również po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu w dniu 31.10.2018 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 13.11.2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30.04.2018 r., znak: [...] orzekającą o "rozbiórce budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,45m x 3,38m wykonanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. - bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi" i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z powyższego zestawienia wszystkich podejmowanych w sprawie czynności, bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. miała miejsce od 22.06.2018 r. do 13.11.2018 r. Biorąc pod uwagę, że skarga na bezczynność MWINB została wniesiona w dniu 5.11.2018 r. należy uznać, że w dacie jej wniesienia organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności. Przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie bezczynność już ustała, a sprawa administracyjna została zakończona przez organ odwoławczy wydaniem decyzji. W tym stanie rzeczy sąd nie mógł zobowiązać organu do podjęcia czynności w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do co wydania aktu lub podjęcia czynności nie zwalnia Sądu z dokonania oceny, czy istniejąca w dacie wniesienia skargi bezczynność nosiła cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27.03.2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ pozostawał w bezczynności kilka miesięcy, jednakże zawiadomił strony w dniu 7.09.2018 r. o nowym terminie załatwienia sprawy informując o przyczynach niedotrzymania terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę przywołano również trudną sytuację kadrową w organie jako przyczynę opóźnień. Okoliczność ta nie wpływa na ocenę zasadności skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz wskazuje, że zaistniałe w sprawie opóźnienia nie wynikały ze złej woli czy niedbalstwa organu, ale były wynikiem obiektywnie istniejących trudności. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2882/17 decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Treść art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić. W niniejszej sprawie organ przekazując skargę do sądu nie pozostawał już w bezczynności. Nie było zatem potrzeby aby go dyscyplinować, zwłaszcza, że jak wskazano wyżej bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, a z okoliczności związanych z trudnościami w utrzymaniu odpowiedniego zatrudnienia pracowników. Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie skargi świadczy o niezrozumieniu przez skarżącego odrębności pomiędzy grzywną a sumą pieniężną. Jedynie bowiem suma pieniężna może być zasądzona na rzecz skarżącego, w odróżnieniu od niej grzywna nie może prowadzić do zadośćuczynienia skarżącemu ujemnych skutków bierności organu. Na koniec należy również wyjaśnić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie. W pkt V wyroku zasądzono koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego, stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyło się 100 zł wniesione przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.