II SAB/Kr 241/23

Kraków, dnia 3 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia 5 czerwca 2023 r., znak sprawy: WOB.7721.255.2023.KJAS. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 23 października 2023 r. J. O. wniósł, za pośrednictwem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność MWINB w Krakowie w sprawie rozpatrzenia jego odwołania z dnia 5 czerwca 2023 r. od decyzji PINB w Krakowie z dnia 18 maja 2023 znak RPE.5162.3.2022.MKR. Na podstawie art. 55 § 1 wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Wskazał, że ponaglenie zostało wniesione w dniu 9 października 2023 r. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, mając na uwadze fakt zakończenia postępowania odwoławczego poprzez wydanie w dniu 18 października 2023r. decyzji. MWINB w Krakowie wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia 18 maja 2023r. znak RPE.5162.3.2022.MKW odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 282/2013 z dnia 26.04.2013 r., znak: WOA.ACIE.520-71-10. Za pismem elektronicznym z dnia 26 czerwca 2023r., znak: RPE.5162.3.2022.MKW organ I instancji przekazał do MWINB w Krakowie akta przedmiotowej sprawy prowadzone w formie elektronicznej. Natomiast za pismem tradycyjnym z dnia 26 czerwca 2023r. znak: RPE.5162.3.2022.MKW, (data wpływu 28 czerwca 2023r.) PINB przekazał do organu odwołanie wniesione przez J. O. od własnej decyzji z dnia 18 maja 2023r. znak: RPE.5162.3.2022.MKW. Sprawa została zarejestrowana w organie pod znakiem: WOB.7721.255.2023. Organ dokonał wstępnej analizy akt pod względem dopuszczalności i terminowości wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast w dniu 9 października 2023r. na dziennik podawczy inspektoratu wpłynęło pismo J. O. z dnia 9 października 2023r. zatytułowane "ponaglenie". Odpowiedzi do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielono w dniu 18 października 2023 r. MWINB wyjaśnił, że po rozpoznaniu odwołania, wydał w dniu 18 października 2023r. decyzję nr 441/2023 znak: WOB.7721.255.2023.KJAS, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 18 maja 2023r. znak: RPE.5162.3.2022.MKW. Tym samym sprawa została zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza ustalenie, czy jest ona dopuszczalna. Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Pojęcie bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, dalej k.p.a.) jako: - niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); - postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym kontekście wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Odmienne wnioskowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres tego postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, przesądził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). W powyższej uchwale jasno wskazano więc, że zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uniemożliwia jej rozpoznanie. Sąd nie może w takiej sytuacji badać, czy przed jej zakończeniem organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wyrażone w ww. uchwałach stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, opisanych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Sąd wskazuje, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności, jest załatwienie sprawy przez organ. Tym samym merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 K.p.a. należy przyjąć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1575/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., sygn. III OSK 493/22). Natomiast w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1967/21 NSA stwierdził, że "dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji". Należy zatem przyjąć, iż data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jedynie jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. W świetle powyższego, w sytuacji, w której decyzja kończąca postępowanie administracyjne w danej instancji została wydana w dniu 18 października (doręczona w dniu 24 października 2023 r.), a skarga na bezczynność wniesiona została w dniu 23 października 2023r., odpada cel skargi na bezczynność, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Kr 96/22, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. II SAB/Kr 83/21). Wobec powyższego wniesiona skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż podane w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.